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全面推进依法行政实施纲要问答解读

[日期:2017-11-28] 来源:  作者: [字体: ]

《全面推进依法行政实施纲要》问答 

 

 

一、《纲要》是在什么情况下出台的?

答:对如何治理国家,人们长期以来一直在努力探索。历史和实践告诉我们,迄今为止,法治是治理国家最好的模式。"国无常强,无常弱。奉法者强,则国强,奉法者弱,则国弱"。当今世界发达国家,无不奉法治为治国之道。我国有几千年封建社会的历史,长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后,我们在治理国家方面进行了有益的探索,也曾走过一段弯路,有过深刻的历史教训。党的十五大在总结新中国成立以来、特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上,适应建设中国特色社会主义事业的客观要求,适时提出"依法治国、建设社会主义法治国家",并以此作为党领导人民治理国家的基本方略;九届全国人大二次会议将这一治国方略写入宪法,以国家根本大法予以保障;党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。

依法治国,要求国家是法治国家,社会是法治社会,政府是法治政府。依法治国的目标是建立法治国家,依法行政的目标必然是建设法治政府。新一届国务院成立伊始,就把坚持依法行政作为本届政府工作的三项基本准则之一。为了更加扎实、更有成效地推进依法行政,国务院在集中理论界和实际工作部门智慧的基础上,研究制定了《全面推进依法行政实施纲要》,提出"全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标"。纲要的出台,是历史发展的客观必然,具有深刻的时代背景。

(一)这是抓住和用好重要战略机遇期,实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。发展是执政兴国的第一要务。发展是硬道理。这是我们必须始终坚持的战略思想。为了实现经济社会更快更好发展,我们必须坚持全面、协调、可持续的发展观。本世纪头20年,是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。国际形势对我国总体有利,我们有可能争取一个较长时期的和平建设环境。国内也具备加快发展的条件,经过多年持续不懈的努力,已经初步建立起社会主义市场经济体制,为实现全面、协调、可持续发展提供了比较雄厚的物质技术基础。同时,经济全球化深入发展,加入世界贸易组织也为我们加快发展提供了有利时机。在世界经济结构的深刻调整中,各国综合国力和竞争力也将出现此消彼长的变化。大调整既意味着大挑战,也蕴藏着大机遇。抓住了机遇,就能赢得历史性发展。历史经验证明,无论是激发市场主体的积极性、主动性和创造性,维持统一、公平的竞争秩序,解放、发展生产力;还是加快科技教育进步,满足人民日益增长的文化需要,促进经济社会协调发展,都离不开良好的制度安排,都需要一套反映客观规律、为多数人认同并得到严格执行的法律制度作保障,都要求政府规范运作,依法办事,以降低行政管理成本、提高行政管理效率。在我们这样一个经济文化相对落后的发展中大国,人口众多,资源相对匮乏,经济发展与资源、环境保护不够协调,更需要强调法治,通过加强法制建设来解决发展中的诸多问题与矛盾。总之,要加快发展,要富民强国,就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作。从这个意义上讲,《纲要》的出台是经济社会全面、协调、可持续发展具有战略意义的重大决策。

(二)这是建设社会主义政治文明的内在要求。建设社会主义政治文明,最根本的是要发展社会主义民主,健全社会主义法制。

第一,确保我们的政权不变质、不变色,是建设社会主义政治文明的首要任务。在我国,人民是国家的主人,确保人民当家作主的民主权利,尊重和保障人权,是由我们国家的性质决定的。如果我们不能摆正自己与人民的关系,不能正确对待和运用手中的权力,人民的公仆就可能变为人民的主人,人民的权力就有可能转化为个人的权力,由此就会产生官僚主义、命令主义甚至站到群众头上作威作福,就会产生消极腐败现象。解决这个问题,最根本的要用法律法规来规范和约束行政权力,确保行政权力的设立和运作真正顺民心、合民意,真正做到依法""官、依法""权。

第二,提高执政能力、加强政府自身建设,是建设社会主义政治文明的重要内容。在全面建设小康社会的新阶段,我国经济社会环境已经发生并将继续发生巨大而深刻的变化,我们面临着许多新的考验和挑战。提高执政能力、加强政府自身建设迫在眉睫。政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的诸多方面,任务繁重,要求很高。政府既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和公共利益、及时解决经济社会生活中出现的各种问题,又要公正执法、尊重并充分保护人民群众的合法权益,行政决策和行政决定还要瞻前顾后、相对稳定,考虑行政管理的社会成本。这就要求我们加快推进政府管理理念、管理机制和管理方式创新,不断提高科学判断形势的能力,应对复杂局面的能力,依法执政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的,是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。总之,要完成宪法、法律赋予政府的各项职责,不负人民重托,不辱历史使命,就必须严格按照法律法规的规定取得和行使行政权力,并以此作为提高执政能力、加强政府自身建设的基础。

第三,及时化解矛盾、妥善处理纠纷,为经济和社会发展创造良好的环境,是建设社会主义政治文明的重要环节。随着社会出现多元化的趋势,各类社会矛盾、纠纷纷繁复杂、突出多变。如何及时化解矛盾、妥善处理纠纷,是我们的政府必须认真对待的长期任务。总的原则是:风险分散,责任分担,瞻前顾后,及时处理。为此,需要依靠法制解决纠纷、矛盾,使纠纷、矛盾的解决规范、理性、有预期,而且后遗症少。矛盾可解不可结,可疏不可堵。总之,政府推进社会主义政治文明建设,最重要、最根本的就是坚持依法行政、建设法治政府。《纲要》的出台,是国务院推进社会主义政治文明的重要举措。

(三)这是社会进步的客观必然。现代文明的重要标志就是依法治国、依法行政。依法治国也好,依法行政也好,其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设具有重要作用,更在于它们本身就是人类所追求的一种价值。《纲要》的出台,标志着法制建设已经成为实践全面建设小康社会的目标。

二、《纲要》是怎么起草的?

答:为了贯彻党的十六大、十六届三中全会精神和落实依法治国基本方略,按照执政为民的宗旨,国务院法制办从20031月开始研究《纲要》起草工作。为了使《纲要》既反映、吸收最新的理论研究成果,又符合行政管理的实际,20032月,国务院法制办委托中国法学会行政法学研究会和上海市人民政府法制办分别起草全面推进依法行政实施方案。这两个单位在调查研究、听取意见和充分论证的基础上,于20038月上旬完成方案的起草,并向国务院法制办提交了方案建议稿。其中,中国法学会行政法学研究会起草的方案建议稿还在其2003年年会上进行了讨论。国务院法制办将两个方案建议稿涉及的主要问题提交20038月中旬召开的全国依法行政理论研讨会进行了研究、论证。在充分吸收两个方案建议稿内容的基础上,借鉴全国依法行政理论研讨会的成果,国务院法制办经认真研究、反复修改,形成了《纲要》征求意见稿。200312月上旬,国务院有关领导主持召开了国务院有关部门负责同志以及国家行政学院负责同志参加的征求意见会议。根据会议意见,国务院法制办对征求意见稿作了进一步修改。20031231,国务院法制办将《纲要》征求意见稿印发国务院55个部门、31个省、自治区、直辖市、15个较大的市、中国行政管理学会以及有关专家学者征求意见。各方面一致认为,在全面建设小康社会和推进依法治国的新形势下,国务院发布这样一个《纲要》,确立建设法治政府的目标,明确今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施,对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义,充分表明国务院全面推进依法行政、建设法治政府的决心;征求意见稿规定的内容全面、具体、可行,充分吸收了各方面的意见和建议,已经比较成熟,建议进一步修改完善后尽快印发。在对反馈意见进行认真梳理、研究的基础上,国务院法制办于200422日召开了由全国人大常委会法工委、最高人民法院负责同志和北京大学法学院、中国人民大学法学院有关专家学者参加的论证会,对《纲要》征求意见稿作了进一步论证、修改,形成了《全面推进依法行政实施纲要(草案)》。2004316日,国务院第43次常务会议讨论并原则通过了《纲要》草案。会后,国务院法制办根据常务会议精神,对草案作了修改。2004322日,国务院印发了《关于印发〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》。2004420日,新华社受权全文播发《纲要》。

三、起草《纲要》的总体思路是什么?

答:一是,按照执政为民的宗旨,把推进依法行政、建设法治政府作为建设社会主义政治文明的重要任务。为此,纲要确立了今后十年依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。

二是,既规范和约束行政权力,保护公民、法人和其他组织的合法权益;又保障和督促行政机关严格依法履行职责,实施有效行政管理,维护公共利益和社会秩序。为此,纲要既从行政机关实施行政管理的权限、程序、责任等方面提出了明确要求,又从体制、财政、执法手段等方面规定了相应的保障措施。

三是,既规定推进依法行政的一般要求,又明确进一步深化行政管理体制改革的具体措施,把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是法治政府的基础。为此,纲要在规定提高制度建设质量、确保法律实施、严格各项监督等内容的同时,把转变政府职能、深化行政管理体制改革的一系列措施作为重要内容加以规定。

四是,既要着眼长远,有指导性,又要立足于解决问题,有可操作性。依法行政是一项全局性和长期性的系统工程,需要常抓不懈,有计划、分步骤地推进。为此,纲要在提出今后十年全面推进依法行政、建设法治政府的指导思想和目标的同时,又针对当前依法行政的突出问题,提出了近期工作的具体任务,并规定了落实目标和任务的具体措施。

四、依法行政的基本涵义是什么?

答:概括起来讲,依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力,并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会,依法行政之""不仅应包括法律规范,还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容:

(一)行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格,其行为不具有法律效力。

(二)行政权的取得和行使合法。具体包括:一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的,而是来源于人民,由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的;二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据,否则不得作出影响公民权利义务的行为;行政活动必须在法定的权限范围内活动,越权无效;行政主体不仅有消极的义务遵守法律的规定,而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施;行政行为不仅要符合实体规定,也要遵守程序性规定。

(三)行使行政权必须承担相应的责任,权责统一。具体包括:一是,行政主体的职权与职责相统一;二是,行为主体与责任主体相一致;三是,责任与违法相对应,违法必须受追究;四是,基于行政主体的地位和公务的要求,行政公务人员还有一种道义上的责任,如对公务员的纪律要求。

正确理解依法行政的基本涵义,实践中需要纠正以下错误认识:

一是,依法行政就是依法治理社会。依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题,规范的是行政权力而不是老百姓。依法行政规定的是行政机关的责任,而不是权力。依法行政的含义是指国家的公共管理活动必须依法进行符合法律的规定依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。克服以上错误认识,必须彻底抛弃传统的"官本位"观念,树立"民本位"的观念,切实认识到行政权力来源于人民,认识到依法行政是人民对行政机关的要求。

二是,依法行政就是按照行政机关制定的部门规章或文件规定"行政"。目前,在实践中存在着"部门利益法制化"的现象,某些行政机关热衷于通过制定效力较低的部门规章或规范性文件,扩大本部门行政权力,维护本部门利益。从而出现部门规章和规范性文件互相打架、甚至与上位法规定不一致的现象。需要指出的是,依法行政所依之法必须是符合法制统一原则的,仅依"从部门利益出发制定的规章或规范性文件行政"不是依法行政。

三是,简单地将依法行政的任务分解到各部门、行业、领域或者各级政府,如依法治山、治水、治林、治路、治火和依法治市、治县等,就可以实现依法行政。依法行政是一个全方位、全局性的系统工程,不可能在国家法制尚不健全,地区法制发展严重不平衡的情况下,在局部地区率先实现"法治",同时"率先实现法治"的某些地区的简单相加也无法在全国实现依法行政。

五、依法行政的本质是什么?

答:依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。具体来说,依法行政是依法治权,不是依法治事;是依法治官,不是依法治民;是依法治自己,不是依法治别人。为什么?

一是,行政权力在本质上是非平等的,是一种超越于个人之上的公共力量,具有巨大的规模效益。因此,行政权力是把双刃剑,既可以成为维护公共利益最有效的工具,又可能成为侵害公民个人权利最严重的方式。

二是,行政权力同其他权力一样,是一种非人格化的权力,其本意是对公共利益的集合、维护和分配,其主体在本质上应该是非人格化的(这一点与权利是不同的,权利的主体应该是而且必须是人格化的,这样才能使支撑权利的利益在取得、分配和维护上落到实处)。但是,行政权力在运作过程中,又必须靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使,因而又有一种本能的人格化倾向。这种人格化倾向使行政权力往往成为谋取私利的主要根源。

三是,历史经验证明,只有用反映多数人意志的制度才能从根本上避免行政权力在行使中出现人格化倾向。用法律来规范、约束行政权力,才能解决行政权力的双刃剑、双重性问题。

六、依法行政的历史发展如何?

答:国外依法行政原则是在洛克、孟德思鸠以及卢梭等近代西方思想家所倡导的权力分立理论基础上确立的。随着美国独立、法国大革命的相继成功,民主法治思想开始在西方社会深入人心;另一方面行政权作为与立法权、司法权并列的一种国家权力,同时有着国家支配力和强制性、执行性和公益性、扩张性与腐蚀性、主动性等特征,具有两面性。为了防止行政权的滥用和保护人权,要求行政必须受到法律的控制,"依法行政"原则得以确立。与"管得最少的政府是最好的政府"的观念相适应,这个时期"依法行政"的主要特征是:(1)议会立法至上;(2)无法律(仅指议会制定的法律)即无行政;(3)行政的依据是制定法。

两次世界大战后,随着福利国家、给付行政等国家目的观普遍被接受,依法行政的内涵也适应时代的要求而发生了相应的改变。现代依法行政不仅消极地防范权力的任意行使,还要促进政府主动增进人民的福祉和提高人民的生活水准。相应地,依法行政的主要特征体现为:(1)国会立法、行政执行法律以及司法审查,仍是依法行政的基础和一般指导原则。(2"依法行政"成为政府行使行政权或从事行政活动的普遍准则。(3)行政除以严格意义上的法律(议会制定的法)为依据外,尚须接受宽泛意义上的法律(如规章命令)的支配。同时,还应受到公益及行政目的、诚信原则、行政道德、法的一般原理及行政法院判例等的规范。(4)在给付行政领域,行政活动不必以法律或法规为前提。除法律或上级行政命令有明文禁止的规定外,基于行政的主动性及给付行政的本质,国家活动中除立法与司法外,均得为行政活动的范畴。严格的"无法律即无行政"(指议会制定的法律)观念已不复存在。(5)行政活动中的行政立法、行政程序、行政裁量行为、行政强制执行以及行政处罚等行为,仍应以法律优位、法律保留为原则;同时,按照司法审查制度的要求保持司法权对行政权的制约。

七、我国依法行政经历了什么样的发展历程?

答:我国依法行政是历史发展到一定阶段的产物,它是随着我国民主与法制建设的发展逐步提出的,其中,有顺途,也有坎坷,有成绩也有失误,但总体上看,进展很大。

建国之初,我国社会主义民主与法制建设得到较大发展。但是由于历史原因,自1957年开始,特别是文革十年,我国社会主义法制遭到极为严重的破坏,依法行政无从谈起。为避免历史悲剧重演,邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出:"为了保障人民民主,必须加强法制……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究"。这段重要讲话为依法行政的提出作了政治上和思想上的准备,奠定了基本理论基础。

党的十一届三中全会以来,我们一手抓经济建设,一手抓法制建设,社会主义民主与法制建设取得显著成绩,依法行政作为行政机关行使权力的基本准则也逐步确立起来。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:"各级政府机关都要依法行政、依法办事。"这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定:"地方各级人民政府必须依法行使行政职权。"1996年江泽民总书记在中共中央举办的法制讲座上指出:"干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。"第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。19963月通过的行政处罚法,充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响很大的行政处罚领域,在行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面,贯穿了保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针,把我国依法行政实践提高到一个新的水平。1997年江泽民同志在党的十五大报告中郑重提出:"一切政府机关都必须依法行政。"1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案,规定:"中华人民共和国实行依法治国,建立社会主义法治国家。"1999年国务院召开全国依法行政工作会议,出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。自此,依法行政的观念在我国得到普遍认同,依法行政原则在我国开始得到全面推行,依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。2004322日,国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》确立了建设法治政府的目标,明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施,是建设法治政府的纲领性文件,《纲要》的发布,是国务院贯彻执行宪法的重大举措,充分表明国务院坚持执政为民,全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心,对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。

八、依法行政的基本经验有哪些?

答:多年来推进依法行政的实践,丰富了我们对什么是依法行政、怎样依法行政的认识,积累了许多宝贵的经验,概括起来,主要有:

一是,依法行政必须坚持党的领导。在我国,我们党是执政党。党领导人民制定宪法和法律,党又领导人民遵守、执行宪法和法律,党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。各级政府和政府各部门依法行使职权,本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面。因此,依法行政最根本、最重要的就是要在政府立法工作中自觉地把实践证明是正确的、成熟的、最终需要靠国家强制力保证执行的党的方针政策,通过法定程序成为法律、法规,成为国家意志。法律、法规确立的全社会都要遵循的活动规范、行为准则,首先各级政府和政府各部门要带头严格遵守、执行,从严治政,依法办事。这样,就能也才能从制度上和法律上确保党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。这是一个重大的原则问题。

二是,依法行政必须紧紧围绕经济建设这个中心,服从并服务于改革、发展、稳定的大局。发展是硬道理。中国一切问题的解决,最终要靠综合国力的提高。发展是目的,改革是动力,稳定是前提。因此,依法行政要通过立法建立、健全有效的法律制度,积极稳妥地解决改革、发展、稳定中的问题和矛盾,力求把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度有机地统一起来,并且通过加强行政执法,强化执法监督,努力为改革、发展、稳定提供有力的法制保障、创造良好的法制环境。这是依法行政的根本任务。

三是,依法行政必须坚持宪法原则。宪法所确立的基本原则、国家根本制度和公民基本权利义务的规定,体现了全国各族人民的共同意志和根本利益,是一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体的根本活动准则,也是依法行政的基础和依据。一切推进依法行政的制度和措施,都必须符合宪法的规定。

四是,依法行政的推进必须与行政机关工作人员特别是领导干部的观念转变和法律素质提高形成良性互动。应当加强对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识的培育,不断提高其依法行政的能力和水平,使依法行政真正成为行政机关工作人员特别是领导干部自觉的行动。

九、依法行政的奋斗目标是什么?

答:党的十一届三中全会以来,我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法,党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。依法治国作为一种治国方略,其目标是建设法治国家;与此相适应,依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则,其目标是建设法治政府。

十、法治政府的内涵包括什么内容?

答:要建设法治政府,首先必须了解法治政府的内涵。简单的说,法治政府就是按照法治的原则运作的政府,政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。关于法治,不同历史时期、不同国家、不同学者有不同的看法,但就法治的一些基本原则还是形成了共识。这些原则包括:(1)法律必须公开,为公众知晓。(2)法律必须是普遍的,法律不能是针对一些人特别制定,必须是对所有的人同等适用。(3)法律必须是可预期的,法律的制定和实施都必须依据事先公开的、制度化的程序规则,法律不能溯及既往。(4)法律必须是明确的,必须能为公众所认知和理解,不能模糊不清。(5)法律必须没有内在矛盾,不仅同一法律内部不能自相矛盾,不同法律之间也不能互相矛盾。(6)法律必须合乎情理,切实可行,不能要求公民去做他做不到的事情。(7)法律应当保持相对的稳定,规则变更过快,公民便难以学习和遵守。(8)政府的权威置于法律之下。(9)尊重并维护司法权威。司法没有权威,法律便没有权威。(10)司法公正,这种公正不仅要求法律适用上的公平,还要求拥有司法资源的公平。

法治作为一个与人治相对应的概念,最核心的思想就是通过法律遏制政府权力,政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法,而自己不用守法;法治政府则不仅要求人们守法,更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内,以防止权力被滥用。

十一、什么是法治政府的基本标志?

答:(一)体制方面:政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺,政府职能转变基本到位;中央与地方、政府与部门的权限比较明确;行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成;行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。

1、政府职能转变基本到位,政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系基本理顺

法治政府所要求的政府,必然是职能与经济社会发展需求相适应的政府。政府应当履行哪些职能是自从有政府以来,无数思想家为之探求的一个重要问题。政府的权力过大,易于损害人们的自由和权利;政府的权力过小,就无法保证人们的自由和权利。因此,必须合理界定政府的职能。在市场经济条件下,政府应当是一个高效而又有限的政府。在总结历史教训、合理借鉴国外经验的基础上,党中央、国务院结合我国的具体国情,决定将政府职能定位在"经济调节、市场监管、社会管理和公共服务"四个方面。这标志着我们对政府职能的认识进入了一个新的阶段。

经济调节、市场监管是应对市场失灵的需要。政府到底应该履行哪些职能与一个国家的经济和社会发展程度分不开。建国初期,为了保证广大人民的生存权和稳固新生的政权,我国实施计划经济,与计划经济相适应,政府是全能政府。20世纪90年代以来,我国开始实施社会主义市场经济。经济决定政治,市场经济体制必然要求与其相适应的政府管理体制,再由政府用权力来配置资源显然不适应市场经济发展的需求。市场经济是竞争、自主、开放的经济,"其运行的前提是参与市场经济活动的主体都具有独立的法人地位,他们能自由进出市场,根据资源提供的价格,自由进行交换,经过自由竞争、自由选择、自由组合、优胜劣汰达到资源配置的优化"1。然而,市场这只"看不见的手"并不是万能的,市场经济主体在自发竞争中具有一定的盲目性,需要政府进行宏观上的经济调节;市场经济主体为了逐利可能会不遵守市场竞争规则,从事违法行为(如制假售假),需要政府进行监管和规范,为各种市场经济主体的充分竞争提供公平的竞争环境。

社会管理是维护社会秩序的需要。任何社会都需要一定的秩序,为了维护一定的社会秩序,任何形态国家的政府都必须履行社会管理职能。英国著名哲学家洛克的政府理论为我们思考这一问题提供了非常有意义的借鉴。他认为,在自然状态下,人们是平等自由的,但是,由于缺乏公共权威,人们的平等和自由经常要受到损害,为了摆脱这种状态,人们决定将每一个人自身权利的一部分让渡给国家"以确保每一个人更好的享受它剩余的财富和自由"。这就说明,为了确保人们的自由不受损害,避免市场经济下原子化的个人因为互相追逐利益而破坏秩序迫切需要一个公共权威的存在。它的作用是确定行为规范,解决争端,维护秩序,简单地说,也就是进行社会管理。英国经济学家亚当•斯密在《国民财富的性质与原因的研究》中专门论述了国家进行社会管理必须履行的若干职能,其中包括:第一,国防的职能,"保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略"。第二,司法的职能,"为保护人民,不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫,换言之,就是设立一个严正的司法行政结构"。 具体说来,社会管理职能包括管理和规范社会组织、协调社会矛盾、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等。

公共服务是社会发展进步的需要。随着社会的发展,人们越来越多地要求社会经济发展的巨大成果要惠及每一个人,尤其是对于平等的追求更加深了人们的这种愿望。在这种情况下,政府必须顺应民意,积极创造条件,保证每一个的基本生活需求甚至更高的精神需求都能得到实现。同时,市场经济的激烈竞争势必导致一些市场主体在竞争中失败,从而在社会中处于不利地位,政府同样也应当保障他们享有最基本的权利。只有这样,才能维护社会的长治久安。在当前,尤其要注意保护弱势群体,让他们也能分享经济社会发展进步的文明成果。因此,政府必须提供一系列的公共产品和公共服务。这就是通常所说的公共服务职能。正如亚当•斯密在《国民财富的性质与原因的研究》中所说,政府应当"建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程,对于一个大社会当然是有很大利益的,但就其性质说,若由个人或少数人办理,那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业,不能期望个人或少数人出来创办或维持。"1具体说来,公共服务职能包括发展各项社会事业、实施公共政策、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施、健全政务、办事和信息等公共服务系统等。

政府职能要真正转变到位,关键就是正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系。这就要求政企分开、政事分开。在市场经济条件下,市场上的一切非公共产品和服务都必须由市场来提供,政府的职能是提供公共产品和公共服务,不能越位。政府一旦作为市场经济主体、与其他市场经济主体一起向社会提供非公共产品,出于追求自身利益最大化的本能,就会利用其社会管理者的特殊身份和手中掌握的行政权力,影响和干预市场正常和正当的竞争秩序,这无疑侵害了其它市场经济主体的权利。更重要的是,政府还承担市场监管的职能,政府自己作为市场主体参与市场竞争就形成了政府既当裁判员又当运动员的局面,这显然不符合规则。在中国,事业单位是一个庞杂的机构群体,各类事业单位共有100多万个,人员编制总数为2000多万。我国现有事业单位大多数是计划经济条件下的产物,体制极不科学。目前,事业单位的类型大致可以分为三种:一是承担政府管理职能的事业单位;二是公益型的事业单位;三是经营性的事业单位。事业单位的大量存在强化了一个错误的观念,就是公共事业只能由政府负担。这严重影响了公共行政的多元发展,影响了政府的职能定位,也影响了政府的结构。今后事业单位的改革,应当将承担政府管理职能的事业单位收归行政机关,增强其责任意识;对于公益型的事业单位,可以继续维持其事业单位的身份,政府将原本属于事业单位的权力还给事业单位,使其自我服务、自我管理;对于经营性的事业单位,可以改制为企业,利用市场机制提高其效率并实现资源配置的优化。只有政企、政事彻底分开,将市场竞争机制能够有效调节的事情交给市场,将社会能够自律管理的事情交给社会,将公民、法人或者其他组织能够自主决定事情交给公民、法人或者其他组织,充分调动和发挥市场、社会和公民自身能动性,政府职能才能真正转变到位,政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系才能理顺。

2、中央与地方、政府与部门的权限比较明确

政府职能从过去"无所不能"转到"经济调节、市场监管、社会管理和公共服务"四个方面的过程,不仅涉及政府职能重新定位,也涉及政府管理权限的调整。中国是一个国土辽阔、人口众多的国家,如何划分中央与地方的权力,关系经济的发展和社会的稳定。纵观世界许多国家的发展历史,中央与地方的权限划分呈现这样一种轨迹:分散--高度集中--合理分权。我国是一个中央集权的国家,这种体制对于建立和维护全国统一的市场体系,制定统一协调的法律法规,实现无人为阻碍的商品交换,打破地方保护主义具有重要意义;同时,由于我国各地地区差异很大,为了及时应对千变万化的市场,就必须为地方留下一定的自治权,为地方利益的表达留下一定的空间,这样,中央和地方就有必要进行合理的分权。早在1956年,毛泽东就指出过:"要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性,中央要巩固,就要注意地方的利益。"党的十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一,又要充分调动中央和地方两个积极性的原则,依法明确划分中央和地方的行政管理权限。我国宪法和其他相关法律对中央和地方的权限划分作了规定,但大多比较原则,实际操作起来比较困难,有必要对这些规定进行修改和细化,明确中央和地方的权限。笔者以为,国防、外交、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等重大事项,适宜由中央政府统一管理或者垂直管理;地方政府则应当更多地承担起本地区社会事务管理和公共服务的责任,比如,区域经济结构调整、城市管理、教科文卫体等公共事务就适宜由地方政府根据法律授权分级自主管理;一些与国家整体利益相关须由中央政府统一管理、地方政府执行的事项,如民政、人事、劳动、计划生育等,可以由中央政府以法律形式统一规范,地方政府具体实施。

除了中央和地方的权限应当明确,政府与其职能部门的权限也应当明确。该由政府管理的事项,政府要能有效管理,该由部门管理的事项,政府也要将权力下放到位。当前行政体制的一个显著特征是"弱政府,强部门"。虽然职能部门是政府的组成部门,但政府对其却缺乏有效的控制手段。造成这种局面的原因很多:一是条块分割,有的部门既要服从于同级政府,又要听命于上级主管部门,导致政出多门,甚至相互矛盾;二是财政体制不合理,许多地方无力全额支付部门的财政拨款,允许部门有非预算财政收入,从而弱化了政府的监督;三是部门权力过于集中,我国的政府部门同时拥有决策权、执行权和监督权,部门为了争取部门利益往往不遗余力地扩张自己的权力;四是政府缺乏控制部门的有效法律手段。为了避免部门滥用职权、追求部门利益和部门保护主义,必须明确政府与部门的权限。

3、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成

政府职能转变的过程也是行政管理体制改革的过程。在过去相当长的一段时期内,我们的政府不仅职能不清,管理方式也不适应法治政府的要求。法治政府要求各级政府和政府各部门都必须严格依法办事,各司其职,相互配合,做到行为规范,运转协调。法治政府更强调政务的公开透明和公众的参与。公众参与的前提是公众能够获得参与政治的充分信息。现代社会是信息社会,我们的政府掌握着90%以上的社会总信息,信息的公开不仅有利于信息资源的开发利用,而且有利于市场经济的发展,加速和提高社会财富运转的速度和效能。如果透明度不够,势必增加社会运行的成本,同时也给权力寻租和暗箱操作带来便利。受传统体制影响,我国政府管理成本意识淡薄,行政效率也较低。因此,要改进管理方式、通过推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本、增强透明度,从而最终形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

4、行政权力与责任挂钩、与利益脱钩

现代行政是一种责任行政,法律在赋予行政机关权力的同时,也就意味着行政机关应当承担相应的责任,即权力必须与责任挂钩。政府的权力源自人民的授权,为了确保权力的正确行使,只靠政府官员内在的道德自律是不够的,正如孟德斯鸠所言:"一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。"对政府权力的控制必须依赖于严格的责任体制和监督机制。另外,政府的一切必要开支都源自国家的税收,除此之外,政府不应当为自身谋取任何其他利益,行政权力必须与利益脱钩。

(二)法制方面:行政活动有法可依,制度建设反映客观规律并为大多数人所认同,法律、法规明确具体、科学规范、切合实际;法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一、政令畅通,老百姓合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。

1、制度建设反映客观规律并为大多数人认同,法律、法规明确具体、科学规范、切实可行

制度建设是建设法治政府的基础和前提。"没有规矩,不成方圆",没有完善的制度,法治政府就无从谈起。现在经济工作中存在的许多问题,社会许多深层次的矛盾,政府的腐败现象等,都与制度的不完善有很大关系。改革开放以来,我国的制度建设取得了很大的成就,政治生活、经济生活、社会生活的主要方面都已基本做到了有法可依,中国特色社会主义法律体系框架基本形成。但是,我国的制度建设中,反映客观规律不够,质量不高,部门利益倾向严重,重复立法、交叉立法和立法冲突大量存在,公众参与不够,立改废没有得到同等重视等诸多问题仍然存在。

制度作为指导人们行为的规则,必须反映客观规律。规律是事物之间必然性的联系,人类要认识和改造世界必须首先要把握客观规律,在改造自然世界的时候要掌握自然事物之间的必然联系,在改造社会的时候,同样也要掌握社会事物之间的本质联系。马克思主义法学认为,法的内容是由物质生活条件决定的,是受客观规律制约的。客观规律中最重要的是客观存在的经济生活,即一定的经济关系。法是在对客观规律的认识和把握的基础上制定的,同时又反映客观规律。人类历史上存在过各种各样的制度,有的制度历久而弥新,有的制度如昙花一现,有的制度受到人民群众的衷心拥护,有的制度则给社会带来了巨大的灾难,究其原因,就是因为好的制度符合客观规律,顺应了人类改造世界的需要,为社会大多数人认同;坏的制度违背了客观规律,不仅不能帮助人们改造世界,反而阻碍了人类向前迈进的脚步,不为社会大多数人认同。

法律必须明确具体、切合实际、切实可行,是法治的基本原则。法律必须能为公民认知和理解。正如古人所云:法贵明易。就政府而言,其具体行政行为违法固然会侵害法治,但抽象行为违法或者不当也会侵害法治,有时甚至对法治的危害更大。制定模糊不清的制度不仅为行政机关工作人员滥用自由裁量权提供了便利,也使得公民对自己的行为缺乏合理的预期。法律不应当要求公民做不可能实现的事情。美国学者富勒在《法律的道德性》一文中指出:"人们往往认为,任何一个神智健全的立法者,甚至一个邪恶的独裁者,也不会有理由制定一个要求人们实现不可能实现的事情的法律。但现实生活却与这种认识背道而驰。这种法律可以微妙地、甚至善意地加以制定。一个好的教员往往会对他的学生提出超过他们能力的学习要求,其动机是扩大他们的知识。一个立法者很容易将自己的角色误解为那个教员。但是差别在于:当学生没有完全实现那个教员不切实际的要求时,教员可以向学生为他们已经实现的要求真诚地表示祝贺,但一个政府官员却仅能面临这种困境--或者是强迫公民去实现他们不可能实现的事情,从而构成十分不正义的行为,或者是对公民的违法行为视而不见,从而削弱法律的权威。"1因此,在进行制度建设时,必须确保制度明确具体、科学规范、切合实际、切实可行。

2、法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一、政令畅通

良法在于行,法治要求法律得到全面履行。只有制定的法律、法规、规章能够得到全面、正确实施,国家才能保持法制统一、政令畅通。在我国,约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规及规章都是靠行政机关执行,大多数行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务。我国是单一制的中央集权国家,这种国家体制的优点就是易于保持国家的法制统一和政令畅通。但是,目前这种优势没有得到充分发挥。这很大程度上是由于行政机关没有全面、正确地实施法律、法规和规章。实践中,有的行政机关进行行政管理很随意,滥用自由裁量权,擅自设定自己的职权、规定相对人的权利义务,乱作为;有的行政机关不作为的现象突出;地方保护主义和部门保护主义盛行;等等。这不仅损害了法律的尊严、公众对法律的信赖,损害了公民、法人和其他组织的合法权益,也阻碍了商品和服务的自由流动,破坏了国家的法制统一和政令畅通。法治政府要求政府必须全面正确地履行法律、法规和规章规定的各项职能,确保国家的法制统一和政令畅通。

3、老百姓的合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护

政府要保障公民的合法权益不受侵害,就必须保证公民在权利受到侵害后能得到救济。报复是人的一种本能,在受到侵害时就倾向于对施害方进行报复,以获取物质和精神上的满足。在原始社会,由于没有政府、司法机构等公共权威的存在,受到损害时,人们就通过个人、宗族进行报复,法学上称之为私力救济。这种救济方式野蛮、落后,往往因为无穷无尽的冤冤相报而带来更大的损害。随着社会文明的进步,人们逐渐认识到,由一个公共的权威来解决纷争,以国家的力量来保证受侵害的权益得到救济是十分必要的。因此,人类社会就出现了从私力救济到公力救济的转变,保证公民在合法权益受到侵害后能得到救济就变成了国家的责任,这是人类文明史的巨大进步。

(三)机制方面:及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成;高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立,社会矛盾得到有效防范和化解;行政监督机制基本完善,监督效能显著提高。

1、及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成

行政决策是享有行政权力的行政主体,为实现既定的行政管理目标,在系统分析主客观条件和掌握大量有关信息的基础上所进行的抉择性创造思维活动。现代社会,任何社会公共问题的解决,没有政府的参与是不可能的,行政决策对国家和社会的作用越来越明显,这就使得建立科学民主决策机制显得尤为重要。实践中,有的地方和部门的行政决策权过分集中于一个或者少数行政领导,使决策受个人的知识、经验、能力的限制及个人偏好的影响较大;有的地方和部门行政决策过程的制度化程度较低,从调查研究、方案设计、方案选择到方案评估等阶段的各项具体步骤、方式,可以随意变通、更改或者省略,拍脑袋决策;部分决策事项和立法程序虽然引入听证和公开征询意见等公众参与制度,但由于公众不容易获得相关的全面信息、缺乏社会监督等原因,实施的效果不太理想。究其原因在于没有建立科学决策机制。历史的经验和教训告诉我们,科学民主决策机制是最好的选择。随着改革的深化,对外开放的扩大,新情况、新问题不断涌现,只有尊重客观规律、按客观规律办事,才能保证决策科学、正确;只有发扬民主、尊重民意、广开言路、集思广益,才能得到人民群众的拥护,决策才能得到有效执行。决策权可以分为选择权(从各种行动方案中选出一种方案的权力)和制约权(否定或者增加某一行动方案)。目前,我国许多地方的行政决策者的选择权很充分、集中,但缺乏对其决策主观性、随意性、机械性的制约,导致很多决策失误无法追究责任,给国家带来巨大损失。为了减少决策过程中的随意、专断、不科学,必须建立权责一致的科学决策体制。

2、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立,社会矛盾得到有效防范和化解

任何国家都有社会矛盾,不同的是,有的国家社会矛盾激烈一些,有的国家社会矛盾缓和一些,这属于正常的社会现象,关键看能否有效化解。当前,我国正处在经济和社会的转轨期,经济成分、组织形式、就业方式和分配方式等逐渐多样化,社会主体间的关系日益复杂,社会利益格局和社会阶层构成正在发生深刻的变化。由于发展中的不协调、不平衡和不全面,出现了各种各样的社会矛盾,有的社会矛盾还表现得比较尖锐,甚至因为处理不当而演变成对抗性冲突。处理好当前的社会矛盾,对于保持社会协调、稳定、全面、持续和快速发展,具有非常重要的意义。适应形势的发展,有的地方逐渐建立了预防和化解社会矛盾的有关制度和机制,取得了良好的社会效果,但也存在一些问题,比如,过于依赖司法解决社会矛盾,而司法面对急剧增多的社会矛盾显得力不从心;解决社会矛盾的成本过高;相关部门不能及时排查和解决社会矛盾。法治社会要求一个高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制,这就需要政府发挥其专业、迅速、便捷、成本低廉的优势,使社会矛盾得到有效的防范和化解。

3、行政监督机制基本完善,监督效能显著提高

有权必有责,要求政府行政必须遵守权责一致的原则。行政权力与责任应当紧密挂钩,行政机关依法享有多大的权力,就应当承担多大的责任,不应当有无责任的权力,也不应当有无权力的责任。英国的阿克顿勋爵说过:绝对的权力导致绝对的腐败。不受制约的权力必然产生腐败。现代社会因经济的发展导致行政权的日益扩张已成为一个不争的事实,如何监督行政作为现代法治社会中一个不可或缺的制度,受到法治国家的广泛重视。因此,"设计一种最能适合人类理想的政治模式,最能符合人类本性的监督制度便成为人类历史不朽的主题而为历代人殚思竭虑,孜孜以求。"1落实权责一致原则,关键在于加强对行政行为的监督。近些年来,我国行政监督制度不断完善,行政执法监督力度不断有所提高。但是,与全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比,还存在不少问题,主要是:现行监督制度没有充分发挥应有的作用,内部监督往往"互相礼让",外部监督难以形成网络,专门监督步履维艰;监督制度启动慢、成本高、效果不够理想;对抽象行为、决策行为和不作为行为的监督不够、措施不力;实践中广泛开展的行政执法责任制缺乏明确标准,责任追究没有真正落实。对行政权监督的最终落实,主要有权力制约和权利制约两种模式。就权力制约来说,要充分发挥立法权、司法权对行政权的监督制约作用,发挥审计机关的专门监督的作用。就权利制约来说,公民是行政管理相对人,有着对行政权进行监督的原动力。因此,今后更要注重发挥公民对行政权的监督作用。

(四)观念方面:行政机关工作人员特别是各级领导干部法律观念明显提高,对法律信仰和忠诚,尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。

法治社会,不仅仅指制定了法律制度,建立了法律实施机制,更要求承担经济、文化和社会事务管理职能的行政机关的工作人员、特别是各级领导干部具有法治意识,笃信法治。法治意识,是指人们对法治的思想、观点、心态和对由法治所形成的一种良好社会状态所追求的理念的总称。通俗的说就是,人们信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律。法治意识是依法行政的意识支撑。行政机关及其工作人员尤其是领导干部是否具有法治意识,是能否实现法治政府的关键所在。只有政府及其工作人员尊重、服从和遵守法律,公民才可能信仰法律,反之,则会摧毁公民对法律的信念。正如有的学者指出,"政府守法从一定意义上关系着法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验,人们尚可以相信法律的价值及其作用,保留对法律的期盼,若是一种恶劣的政府都不守法的法律经验,将会从根本上推毁关于法律的信念,甚至使人丧失对法律的信心,更不必说法律至上观念。"近年来,各级行政机关及其工作人员依法行政观念逐步有所增强,依法行政能力、水平不断有所提高。但是,行政机关工作人员法治意识与建设法治政府的要求相比还有较大差距:以权代法、以言代法,超越法定职权行政,违法法定程序行政,滥用自由裁量权行政等现象仍然存在,这与非法治观念有关。必须对行政机关工作人员尤其是领导干部进行法治观念教育,只有观念的转变才是建立法治政府的雄厚心理依托。

《纲要》要求,用十年左右的时间建成法治政府。这是一个光荣但又艰巨的任务,值得政府和每一个人都为之付出艰辛的努力。政府要逐渐退出不该介入的领域,同时积极履行自己的职能,把该管的事情管好。每一个公民都应当积极地行使自己的权利,同时也履行对于社会和他人的义务。在全社会的努力下,建设法治政府的目标一定能够早日实现。到那时候,政府行政权力的取得受到良好的规范和制约,行政管理公开、公平、便民、高效、诚信,行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事,人民安居乐业,国家繁荣昌盛。

十二、什么是全面推进依法行政的指导思想?

答:全面推进依法行政的指导思想,是指导全部行政活动的理论体系,是各级行政机关运行和活动的理论基础。《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上,确定了全面推进依法行政的指导思想,即全面推进依法行政,必须以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度,推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,全面建设小康社会。

十三、全面推进依法行政的基本原则包括哪些内容?

答:全面推进依法行政的基本原则,是各级行政机关在推进依法行政工作中必须坚持的根本准则,也是各级行政机关在依法行政中应当遵循的基本价值取向。《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上,确定了推进依法行政应当遵循的基本原则,即依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点;必须维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通;必须把发展作为执政兴国的第一要务,坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展;必须把依法治国和以德治国有机结合起来,大力推进社会主义政治文明、精神文明建设;必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来,坚持开拓创新与循序渐进的统一,既要体现改革和创新精神,又要有计划、有步骤地分类推进;必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来,做到既严格依法办事,又积极履行职责。

《纲要》确立的全面推进依法行政的这七项基本原则,概括起来就是三个方面:一是政治原则。即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点,这是全面推进依法行政必须恪守的政治原则。二是法律原则。即全面推进依法行政必须维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通。三是相互关系原则。在依法行政与经济的关系中,强调发展的重要性,强调全面推进依法行政要坚持以人为本,促进经济社会和人的全面发展;在依法行政与以德治国的关系中,强调二者的结合;在依法行政与行政管理体制改革的关系中,强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一;在依法行政与提高行政效率的关系中,强调既要严格依法办事,又要积极履行职责,确保依法办成事、办好事。

一、坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

党的十六大把政治文明作为小康社会的重要目标,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一作为社会主义民主政治建设的根本。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

(一)党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。共产党是中国革命和中国特色社会主义建设事业的领导核心。这源于党在理论、纲领和组织上的先进性,源于中国近现代各种社会矛盾运动的必然结果,源于中国人民在长期革命建设、改革实践中的历史选择。

共产党执政就是领导和支持人民当家作主。坚持党的领导是实现人民当家作主的政治前提,能否切实保证人民当家作主,是检验党的领导水平和执政能力的重要标准。共产党作为执政党,必须树立、维护宪法和法律的权威。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现,是治理国家的强大武器。党的领导要体现在依法治国的全过程中。在我国,党领导人民制定宪法和法律,党也领导人民遵守和执行宪法和法律,任何组织和个人都不允许有超越法律的特权。

(二)人民当家作主是社会主义民主的本质要求。人民当家作主是社会主义制度的内在属性,是社会主义民主政治的鲜明特征。人民在党的领导下当家作主是中国特色社会主义事业的政治优势。人民当家作主是党的一切为了人民、一切依靠人民的根本立场、观点和群众路线在政治建设中的体现。人民是创造历史的动力,是我们的力量源泉和胜利之本。人民当家作主可以有力促进各族人民、各界人士的团结,最广泛地调动一切积极因素,将各方面的力量全部凝聚到为实现中华民族伟大复兴的历史进程中。

(三)依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实施依法治国,是现代政治的必然要求,是社会主义文明和进步的重要标志,是我们党总结探索执政规律,对改革和完善领导方式和执政方式作出的重大决策。

作为社会主义民主政治的最大特点和优势,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,就是强调以党的领导保证民主法制建设的社会主义方向,以民主的发展保证党的先进性和法治的正义性,以法治保证党的领导、人民当家作主的地位及其实现。三者的有机统一构建了社会主义政治文明的理论依据和实践路径,为发展社会主义民主政治指明了方向。三者的有机统一作为党的十六大关于我国政治建设和政治体制改革的重要理论成果,将贯穿全面推进依法行政、建设法治政府的全过程。

二、坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点

依法治国本身就包含了把行使国家权力、行政权力、司法权力纳入法制化的轨道。由于宪法和法律法规的许多规定主要是靠国家机关及其工作人员贯彻执行的,因此,依法治国的主体是政权,依法行政的主体是政府,从这个意义上说,依法治国、依法行政,首先是依法治"",依法治权,而不能将其庸俗化,错误地理解为依法治省、依法治市、依法治村,一直到依法治老百姓。诚然,对少数违法犯罪分子,我们应当、也必须追究其法律责任,以维护国家、社会、集体的利益和他人的合法权益不受非法侵犯。但是,必须明确,在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。社会主义的本质就是人民当家作主,社会主义法制的实质就是人民民主的制度化、法律化。因此,维护最广大人民的根本利益,正确处理中央与地方的关系、集中与分散的关系、全局与局部的关系、长远与眼前的关系、国家、集体与个人的关系,是我们一切工作的出发点和落脚点。

坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,维护最广大人民的根本利益,是我们的立党之本、执政之本,也是依法行政之本。在我国,一切权力属于人民,人民是国家和社会的主人。我们的政府是人民的政府,政府的权力来源于人民,受人民监督;公民的权利是国家权力之本,是行政权力之源。坚持依法行政,首先要按照法律化的制度正确处理政府与人民的关系,核心是要牢记行政权力既然是人民赋予的,就要确保用它来保护人民、为人民谋利益。坚持全心全意为人民服务,坚持对人民负责,坚持对体现人民群众共同意志的法律负责,是依法行政的本质所在。依法行政,既要有利于维护行政机关的权威,更要有利于维护人民的合法权益。归结起来,都是为了维护最广大人民的根本利益,这是社会主义法制的本质,也是宪法的根本原则。因此,推进依法行政,必须坚持把最广大人民的根本利益始终放在第一位,把维护最广大人民的根本利益作为我们全部政府工作的出发点和落脚点,把最广大人民满意不满意、喜欢不喜欢、高兴不高兴作为衡量一个地区、一个部门或者一个领导依法行政能力和水平高低的唯一标准,而不是有关部门"权力均等,利益均沾"

三、坚持维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通

宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,它规定国家的性质、国家的根本政治和经济制度、国家的根本任务、公民的基本权利和义务等,这些都是国家政治和社会生活最根本、最重要的问题。因此,正如宪法所规定的,"全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责"

党的十五大提出"依法治国,建设社会主义法治国家",首先是依宪治国、建设社会主义宪政国家。依法行政作为依法治国的重要组成部分,在一定意义上说,依法行政,首先要求各级行政机关增强宪政意识,依宪行政,要严格履行宪法规定的职责,忠实履行宪法规定的义务,维护宪法的尊严和权威,确保法制的统一和政令的畅通。

维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通,是宪法确立的一条基本原则,也是依法行政的基本要求。江泽民同志指出:"维护宪法尊严和保证宪法实施,维护国家的政令和法制的统一,是一个重大的政治原则问题。"我国是一个集中统一的社会主义国家,没有社会主义法制的统一,就不能依法维护国家的统一、政治的安定和社会的稳定。建立社会主义市场经济体制,同样需要强调社会主义法制的统一,否则,就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善,妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。社会主义法制统一,归根到底就是要统一到宪法上来,统一到宪法反映的人民根本意志和确立的国家基本制度上来。因此,立规矩,"一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触";做事情,"一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究""任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权"

维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通,必须做到"有法可依,有法必依,执法必严,违法必究"。有法可依是有法必依、执法必严的前提,是违法必究的依据和标准。实现有法可依,必须加强立法,提高立法质量,坚持一切法律、法规和规章都不得同宪法相抵触,从源头上确保法制统一和政令畅通。立了法就要依法办事,有法不依,等于无法,甚至比无法影响还要坏。实现有法必依,首先必须树立宪法权威观念,遵守宪法,坚持宪法和法律面前人人平等,任何组织和个人不得享有超越宪法和法律的特权。执法必严,首先要求国家机关(包括各级行政机关)及其工作人员严格依法办事,确保宪法和法律的有效实施。违法必究是有法必依、执法必严的保证。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。

四、坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观

党的十六届三中全会提出,"坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观""坚持统筹兼顾""统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放",从而提出了新的科学的发展观。

科学发展观是从国情出发,立足于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,现在达到的小康还是低水平、不全面、不平衡的,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,仍然是我国社会的主要矛盾的基本国情,总结新中国成立特别是改革开放以来的实践经验,借鉴国际上发展理论的有益成果和发展实践的经验教训,基于经济增长不等于发展、经济发展不等于社会进步、发展不能以牺牲生态环境为代价的规律性认识,针对当前发展中存在的人口多、资源不足、经济发展不平衡、环境污染加剧等突出问题,适应全面建设小康社会需要的指导发展的重要思想,是对我国社会主义现代化建设规律认识的进一步深化。

以人为本,是科学发展观的本质。以人为本,就是一切从人民群众的需要出发,促进人的全面发展,实现人民群众的根本利益。以人为本,是科学发展观的核心和本质,是我们一切工作的出发点和归宿。以人为本,要从实际出发,不能超越发展阶段,要在生产力发展的基础上,逐步满足人民群众的全面需要,既要保证满足人民群众日益增长的物质文化需要,又要有利于发挥人的聪明才智,更要保障人民的政治、经济和文化权益。

全面、协调、可持续发展,是科学发展观的基本内容,是物质文明、政治文明、精神文明建设的统一,是经济社会进步与人口调节、资源节约、环境保护的统一,是经济发展、社会发展与人的全面发展的统一。实现全面、协调、可持续发展,要正确处理好速度和结构、质量、效益的关系,经济社会和人口、资源、环境的关系,经济发展、社会发展和人的全面发展的关系,物质文明和政治文明、精神文明的关系。

统筹兼顾,是科学发展观的根本要求。做到"五个统筹",要充分调动一切有利于建设小康社会的积极因素,妥善处理好各种利益关系,如,发达地区和欠发达地区的利益,优势产业和弱势群体的利益,注重实现城乡、区域、经济社会、人与自然、国内与国外的良性互动,同时,着力解决经济社会发展的薄弱环节,向"三农"倾斜、向老工业基地倾斜,向科技、教育、卫生等事业倾斜,向生态环境保护倾斜。

依法行政,必须坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观,将尊重和保障人民的根本利益和权利放在第一位,把发展作为执政兴国的第一要务,并在发展中科学处理好与发展有关的各方面的利益关系,统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展,正确处理中央与地方的关系,全局与局部的关系以及长远与当前的关系等。

五、坚持依法治国和以德治国的有机结合

坚持依法治国和以德治国的有机结合,是"两手抓,两手都要硬"战略思想的运用和体现,反映了我们对建设中国特色社会主义规律性认识的升华。

依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这项制度不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。以德治国,就是要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系,发展社会主义精神文明。

法制与道德同属上层建筑范畴,都产生于经济基础之上,是经济关系的反映,并共同为经济基础服务。从这个意义上说,法治与德治,从来都是相辅相成、相互促进、并行不悖的。二者协调统一的内在必然性是由法律和道德的区别与联系决定的。法律与道德的区别主要体现在产生条件和方式、表现形式、评价作用、调节社会关系的功能、适用范围、主体和规范之间的关系、权利本位和义务本位、鲜明性和不确定性、对现有社会关系和社会秩序的态度等方面;二者的联系主要是它们有着大体相同的价值内容,在实践中互相促进:道德是法律内容的源泉、制定法律的指导思想和善法恶法的判断标准、执法行为的思想基础、守法意识的主观条件;法律能够引导公民道德生活的健康发展。

法治与德治的辩证关系决定了:依法行政,必须坚持依法治国与以德治国的有机结合。法治,以其权威性和强制性来规范社会成员的行为;德治,以说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德水平,并以此规范其行为。一方面,法律规范的制定可以把一些道德义务变成法律义务,正是由于法律规范贯彻了道德的要求,正确的执法必然体现道德的要求。另一方面,道德规则要求人们自觉遵守法律,要求行政机关严格执行法律,这就决定了高度的道德觉悟和良好的道德风尚有利于维护法律的尊严和权威。坚持依法治国,就是要充分发挥法律的强制性约束和监督惩治功能,以达到规矩方圆、惩恶扬善的目的,为德治提供保障和辅助,也才能扼制各种违法乱纪行为,培育良好的社会道德风尚;坚持以德治国,就是要发扬道德的教育、感召、劝导功能,以达到伦理教化、引人向善的目的,培养人们自律、自控的习性,形成尊法守法的良好社会氛围。

坚持依法治国与以德治国相结合,必须在坚持以依法治国为前提的基础上,强调以德治国。同时,以德治国,并不意味着向中国古代"德治"的倒退,而是要消除传统法律文化中泛道德主义的恶果;依法治国,并不否定以德治国,但是,依法治国是至上的、排他的,如果道德规范与法律规范相抵触,必须坚持以法律规范为依归。

六、坚持推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能的有机结合

发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明,要求一个全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能的政府,呼唤一个行政规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。全面推进依法行政、建设法治政府本身就包含了进一步转变政府职能、改革一切不适应经济社会发展要求的管理体制、机制和方式的根本要求。

行政管理体制改革和政府职能转变不到位,是制约依法行政的体制性障碍,也是影响我国依法行政的深层次问题。我国改革开放20多年的实践证明,随着社会主义市场经济体制的不断完善和社会主义政治文明建设的深入推进,转变政府职能、深化行政管理体制改革已经成为各级政府面临的紧迫而重要的任务。因此,转变政府职能、改革行政管理体制是推进依法行政的突破口,坚持依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合是推进依法行政的关键之一。一方面,依法行政是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容和必要手段,另一方面,政府职能转变和行政管理体制改革又是依法行政的前提和基础,没有政府职能的转变和完善的行政管理体制,政府的管理活动仍在旧的职能框架和管理模式下进行,行政机关及其工作人员仍沿用传统的命令手段,不可能实现依法行政。

坚持推进依法行政,必须转变政府职能。其一,法是人民意志和利益的体现,从而依法行政的政府应当是为人民服务、执政为民的政府。政府如果定位不正确,政府不是行使应当行使的为社会提供"公共物品"的职能,而是直接干预经济,甚至直接从事经济活动,就必然会受经济利益驱动,与民争利,以权谋私,背离依法行政的宗旨。其二,法是社会公正和人民权利、自由的保障,从而依法行政的政府应当是权力受到控制的政府,是"有限政府"。政府职能如果不受限制,可以"越位"做其想做的任何事情,即使其这样做是出于发展一个地方的经济、为民谋利的良好愿望,也不可避免地会造成权力滥用,侵犯人民的权利和自由,最终损害人民的利益。其三,法是规范人们行为、调节社会生产关系、为生产力所决定并服务于生产力的上层建筑,从而依法行政的政府应当是运用法律规范,为人们的社会、生产活动提供经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,促进社会生产力发展的政府。政府如果为管理而管理,为消极地维护秩序而无限制地扩大对社会和市场的规制范围,其行政权无所不入,就会窒息社会和市场主体的活力,窒息市场竞争,阻碍生产力的发展,走向依法行政的反面。

坚持推进依法行政,必须改革行政管理体制。其一,体制首先涉及权力和利益关系。这些关系处理不当,体制不合理,必然导致地方保护主义或者部门保护主义泛滥,而地方保护主义和部门保护主义必然阻碍依法行政。例如,一些地方打击假冒伪劣商品不力、防治环境污染不力等,很多时候不是因为这些地方的工商、技监、环保等执法机构不想依法行政,而是因为当地有关领导出于地方财政利益等不适当考虑,不让这些执法机构依法行政,而这些执法机构又不能不听命于地方领导。显然,在一些领域,不解决体制问题,依法行政就很难实现。其二,体制会对执法机构和执法人员的执法行为动因的形成产生影响,不好的体制产生的这种影响可能是极为负面的,它可能诱使行政执法机构和行政执法人员违法执法,甚至诱使一些人冒险顶风违法。例如,财政管理体制中存在的行政罚没款按比例返还或者变相返还执法机构的问题,就导致不少行政执法机构和执法人员乱收费、乱罚款、乱没收。其三,体制对于行政执法机构和行政执法人员的执法作风、执法态度有重要影响,不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。例如,政府机构设置过多、部门林立、职权交叉重叠的体制即导致行政机关相互之间互相推诿、扯皮,行政相对人到行政机关办事"门难进、脸难看、话难听、事难办""八个大盖帽管一个破草帽"等有损政府执法形象的现象也时有发生。

全面推进依法行政与转变政府职能和改革行政管理体制是统一的。这种统一反映了人民政府的本质。政府行使权力的出发点和落脚点是维护最广大人民群众的利益,不仅要求政府权力受到法律的规范和制约,更指出了政府权力来自于民、必须用之于民的本质属性,政府的职能是有限的,对公民、法人和其他组织能够自主决定的事项,政府不必干预。这种统一要求行政管理体制改革必须尊重和代表民意,把保护公民权利放在首位,体现对人民负责、受人民监督的原则,体现社会公众参与管理公共事务的精神。

七、坚持依法行政与提高行政效率的统一

推进依法行政,必须坚持依法行政与提高行政效率的统一,不能将依法行政与提高行政效率对立起来,将依法行政与提高行政效率对立起来是一种短视的做法。

按照宪法和法律、法规的规定,政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的方方面面,任务十分繁重。尤其是在改革开放和发展社会主义市场经济条件下,社会生活已经并且还在发生一些深刻复杂的变化。面对新情况、新变化、新问题,政府要调整、处理好越来越多、错综复杂的权利和利益关系,工作难度越来越大。在这种形势下,只有把政府各项工作置于法制化的基础上,包括把基本的行政手段、经济手段纳入法制化的轨道,依法办事,依据统一的行为准则、活动规范处理各种权利和利益关系,才有可能从根本上提高行政效率,并且保证贯彻执行党的方针、政策的连续性和稳定性。否则,靠行政手段、行政指令办事,一事一办,一事一批,甚至"一个将军一个令",人存政举,人亡政息,只会事倍功半,甚至可能把事情办糟。

十四、依法行政的基本要求包括哪些内容?

答:《纲要》对依法行政提出了六项基本要求:合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这是《纲要》的重点和亮点之一。这些要求实际上就是依法行政的基本准则,是衡量依法行政的标准,包含了现代法治的基本精神,体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。

十五、合法行政的内涵和要求是什么?

答:合法行政,是指行政机关实施行政管理,必须依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

要准确理解合法行政的内涵,必须全面理解合法行政所依之""的科学涵义。法,是指由国家制定或者认可,由国家强制力保障实施的,调节人们行为的社会规范的总和。从本质上讲,合法行政所依之法应当是充分反映民意、符合客观规律、科学理性、公正的法律。法必须充分体现民意,而不是少数人或者长官个人的意愿的反映;法必须遵循客观规律,符合客观实际,符合国情,符合法的基本价值理念,科学、合理、公正。立法法规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动;立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。从形式上讲,合法行政所依之法应当包括宪法、法律、法规、规章。传统法治观念只从形式上认识行政与法的关系,认为"无法律便无行政""一切行政都必须有直接的法律依据",因而法只限于议会制定的法律、地方性法规。现代各国学者普遍认为,随着现代行政管理范围的扩大,法要从原来立法机关所制定的法律、地方性法规,扩展到行政机关依职权而制定的与法律保持一致的行政法规、规章。因为行政法规、规章是行政机关对法律的具体化,行政机关在实施行政管理时,也必须受其约束。当然,行政机关制定的行政法规必须符合法律的规定,规章必须符合法律、法规的规定,否则,不能作为行政的依据。从法的要素方面讲,合法行政所依之法,不仅应包括法律规则本身,还应包括法律原则、法律目的和法律精神。法律规则是具体规定人们行为、权利义务的行为准则,它具有典型的法律适用性。法律原则虽然不像法律规则那样规定确定的事实状态、行为模式以及相应的法律后果,但它同样具有可适用性,在创制、理解和适用法律规范的过程中,不可缺少。它不仅可以指引人们如何正确的适用法律规则,而且在没有相应法律规则或者法律规则规定有漏洞时,可以替代规则或者填补立法漏洞而被直接适用。除此之外,合法行政所依之法还应当包括法律规则背后隐含的法律精神、法律价值。

合法行政的要求

实践中,有的行政机关及其工作人员不能正确认识法律与行政的关系,将行政置于法律之上;有的规避法律行政;有的以法律不能适应社会需要为由突破法律规定行政,有的借口执行政策违背法律规定行政;有的不能正确理解合法行政的涵义,脱离法律的原则和精神机械地依据法律条文行政。这些做法,既违背了行政机关的职责,妨碍了行政目的的实现,损害了行政管理相对人的合法权益;又损害了法律的权威,影响了公众对法律的信赖。《纲要》明确规定行政机关在实施行政管理时,必须遵守合法行政准则。这样,一方面可以防止行政权力的滥用,保障公民的合法权益不受非法侵害;另一方面可以确保行政机关及时、正确地行使职权,保障行政权的有效运作。

合法行政要求行政机关在实施行政管理时,必须做到以下几点:

1、行政机关实施行政管理必须有法律的授权,并在法律授权范围内行使职权。即职权法定,不得越权。

职权法定是对行政机关权力来源的基本要求,行政机关的权力必须是法律授予的。这由人民与政府的关系的本质要求决定的。我国宪法规定:中华人民共和国一切权力属于人民。行政机关是权力机关的执行机关,其职权是人民通过法律授予的,法律规定政府享有多大职权,政府才能行使多大职权,凡是法律没有授予的权力,政府一概无权行使,否则就是超越职权或滥用权力,就是违法。行政越权,在行政机关内部,横向上体现为超越本行政机关的职权,纵向上体现为超越上下级行政机关的职权;在外部,越权就会侵犯公民的合法权益。政府的权力是由人民通过法律授予的,因而是有限、受法律制约的。在国家权力体系中,行政机关与其他立法机关、司法机关的权力、各级行政机关之间的权力和职责,都有分工。各个权力主体必须在自己的职权范围内行使权力,横向上、纵向上都不得越权,这样才能保持权力主体分工明确、职权清楚、各司其职、各负其责。现代社会分工越来越细,行政机关进行行政管理的职权分工也呈现日渐专业化的趋势,这种专业化是实现行政高效率的重要保障之一。行政越权使得这种专业化的行政组织设置格局遭到破坏,从而严重影响行政机关的行政效率,进而直接妨碍行政机关行政目的的实现。职权法定原则应当涵盖政府的全部活动,不仅包括具体行政行为,也包括抽象行政行为。具体行政行为违法或无法律依据,造成的损害是局部、个别的。抽象行政行为针对的对象是普遍的,一旦违法,造成损害相应也是普遍的。近年来,某些政府部门损害国家、个人利益的行为很多是由其抽象行政行为造成的。比如,个别部门和基层政府乱立收费项目,通过制定规范性文件为自己创设罚款和摊派权力,限制、剥夺公民法人权益等,都是抽象行为违反职权法定原则的结果。理解职权法定原则,必须深刻地理解这样一个重要的区别,即对政府而言,凡是未经法律授权的行为,原则上均不得实施;而对公民而言,只要是法律没有禁止的行为,原则上公民都可以做。这是公民自由的基础。过去,职权法定原则未能得到有效的尊重和贯彻。有些行政机关及其工作人员认为,只要是法律没有禁止行政机关实施的行为,行政机关都可以做,于是,采用各种手段,自行创设本部门、本地方的权力和谋取本部门、本地方的利益。这里需要特别强调是,行政职权是公权力。对于行政机关来说,职权既是权力,也是义务和责任。法律授予行政机关权力,同时也是赋予行政机关义务和责任。合法行政不仅要求行政机关要在法律授权范围内行使职权,也要求行政机关履行法律规定的义务和责任,否则,就是不作为,应当承担相应的法律责任。行政不作为,是指行政机关及其工作人员依法负有某种特定的作为义务,并且具备履行义务的能力,却故意或者过失没有履行义务。行政机关及其工作人员特定义务的发生一般基于以下几种情形:一是,法律规范规定的作为义务;二是,行政机关及其工作人员先前实施的行为(无论是合法还是非法、作为还是不作为),使行政管理相对人的合法权益处于可能遭受损害的状态,行政机关及其工作人员有义务采取积极措施阻止损害结果的发生;三是,行政合同义务。行政不作为在实践中往往表现为渎职、失职和推诿拖延等等。近年来,在行政诉讼中,行政不作为占了相当比例。在这些案件中,有的行政机关是迫于权势"不敢为",有的行政机关是因无利可图"不愿为",有的行政机关是得过且过"不思为",有的行政机关则是因为监督不力"不必为"等等。行政不作为降低了行政效能,损害了行政管理相对人的合法权益,影响政府的形象和信誉。从这个意义上说,行政不作为造成的损害有时甚至超过滥用权力。

2、行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行。

合法,包括实体合法和程序合法。行政机关实施行政管理,要符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定。行政机关的行政管理活动包括制定规则、发布行政命令、实施行政许可、进行行政指导、予以行政确认、给予行政授权、作出行政奖励、实施行政制裁、进行行政监督,等等。法律、法规、规章一般都对行政机关实施上述行政管理活动规定一定的条件、幅度、方式等等。比如,律师法第8条规定申请律师执业资格证书必须符合下列条件:拥护中华人民共和国宪法;具有律师资格;在律师事务所实习满一年。申请人欠缺其中任何一个条件,行政机关都不能向其颁发律师资格证书。再比如,行政处罚法第8条规定,行政处罚的种类有:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关在实施行政处罚时,就必须严格按照行政处罚法规定的种类进行处罚,不得采取行政处罚法规定之外的处罚方式。行政机关只能在法律规定的条件、幅度、方式范围内进行活动和选择,否则就构成实体违法。

行政机关实施行政管理,也要符合法律、法规、规章规定的程序。如果说,行政实体法规定的是行政职权所要达到的目标,行政程序就是达到这一目标的具体步骤、形式、时间和顺序。随着现代行政权力的扩张,行政程序在行政机关的管理活动中将会起到越来越重要的作用。我国历来是个重实体、轻程序的国家,许多行政机关及其工作人员程序意识淡漠,实践中,违反程序实施行政管理的事件时有发生。随着立法质量的不断提高,许多法律、法规、规章在规定行政机关管理经济、社会和文化事务的权力的同时,一般都对行政机关实施行政管理的程序作了相关规定,行政机关必须按照法定程序实施行政管理。

行政机关依照法律、法规、规章的规定进行行政管理,必须遵循法律优先原则。所谓法律优先,是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。这就要求在上一位阶法律规范已有规定的情况下,下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触;上一位阶法律规范没有规定,下一位阶法律规范作了规定的,一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定,下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。实践中,若是法律、法规、规章均对某事项作了规定,法规、规章与法律不一致的,适用的顺序依次是法律、法规、规章。这是行政机关在依照法律、法规、规章实施行政管理时必须遵守的基本准则。

3、合法行政要求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下,不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。法律规定公民享有人身权、财产权等基本权利,对于涉及公民权利义务等事项方面,只有法律明确授权,行政机关才能实施相应的管理活动。这是行政法上的法律保留原则的要求。长期以来,不少行政机关及其工作人员习惯在法律没有规定的情况下就实施对公民不利的管理行为,乱收费、乱摊派、乱处罚、乱设许可、随意强制的现象屡见不鲜。1996年颁布的行政处罚法第一次将法律保留原则引入了行政处罚领域,明确规定了处罚法定的原则,并对不同效力法律规范的行政处罚设定权作了详细规定。2000年颁布的立法法对法律保留原则作了完整而又具体的表述。该法第8条规定:"下列事项只能制定法律:国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪与刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项"。第9条规定:"上述事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常委委员会可以授权国务院制定行政法规,但是有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。"《纲要》吸收法律保留的精神,将其规定为合法行政的一个基本内容。今后,行政机关及其工作人员在实施行政管理时,必须遵循《纲要》的规定,在没有法律、法规、规章规定的情形下,不得擅自作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

十六、合理行政的内涵和要求是什么?

答:合理行政,是指行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的,应当避免采用损害当事人权益的方式。合理行政的要求与人们对行政自由裁量权的认识有密切联系。《布莱克法律词典》将行政自由裁量权定义为:行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。传统的宪法原则一般都认为广泛的自由裁量权与法律的精神不相容,但是,随着政府行政管理范围的不断扩大,要适应纷繁复杂、变化多端的形势变化,政府就必须享有一定自由裁量权,而且要求尽可能广泛地享有自由裁量权。从某种意义上说,行政自由裁量权是现代行政权的核心内容。行政自由裁量权的存在和扩大,一方面大大提高了行政效率,另一方面又为行政机关滥用行政权力提供了可乘之机。既然行政自由裁量权的存在和扩大是现代行政的必然要求,我们能做的务实的选择就是如何用法律来控制、规范它的行使,从而尽量减少行政自由裁量权可能带来的负面作用和影响。法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。合理行政的要求就是在这种情况下应运而生。英国法官科克在1598年的努克案件中提出了合理行政的要求。英国的下水道管理委员会为修整某一河岸而向有关居民征收费用,但他们把所有费用都摊派给邻近土地的所有人,而不是摊派给所有的受益者。法律赋予委员会有征收费用的自由裁量权,但没有规定向谁征收,于是科克在判决中写道:"尽管委员会授权委员们自由裁量,但他们的活动应受限制并应当遵守合理规则和法律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学,而不应当按照他们自己的意愿和私人感情行事。"自此,英国的合理性原则变成为审查行政行为效力的一个独立的理由。美国确立合理行政原则虽晚于英国,但精神相同。关于政府必须"合理"行使自由裁量权的规定源于1791年宪法第5条修正案:"无论何人……,不经正当法律程序,不得剥夺生命、自由或者财产。非有公平补偿,私有财产不得充作公用。"许多授权行政官员或者机关裁量的法律皆明文规定,裁量权的行使必须"合理",其他的法律则是用相似的字眼,如"适当的""必要的""可行的"等。德国行政法没有"合理性原则"的提法,但其比例原则所包含的内容与行政合理原则的很多内容相同。比例原则起源于十九世纪末期,是指依法对行政管理相对人权益的侵害或者为行政管理相对人设定义务必须以必要性为前提。比例原则最初只适用于警察领域,后被扩充至行政诸领域。德国的比例原则深刻地影响了日本、意大利、葡萄牙、西班牙等国家和我国的台湾地区。《纲要》中的合理行政不仅包括外国行政法中的合理行政内容,同时也包含了外国行政法中公平、公正原则的许多内容。

合理行政的要求

合理行政不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政管理,而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神,符合公平正义等法律理性。也就是说,合理行政要求在合法行政的前提下做到合理,相对合法行政而言,合理行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求,它要求行政机关在实施行政管理时,要做到以下几点:

1、行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正原则,平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行政机关的权力是人民通过法律赋予的,行政机关及其工作人员行使权力必须为人民服务,而不应当运用人民授予的权力徇私,为自己或者与自己有关系的组织、团体、个人谋取私利。实践中,经常有多个条件相似的申请人申请同一有数量限制的行政许可,有的行政机关往往不是综合考虑申请人的具体情况、社会公共利益等多种应当予以考虑的因素,而是根据申请人与自己关系好坏、是否给了自己好处、给了多少好处、申请人将来对自己是否有用等因素来决定授予谁行政许可。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时,必须考虑一切应当考虑的因素,尤其是法律、法规、规章明示或者默示的要求行政机关考虑的因素更要考虑。要依法公正办事,尽可能排除一切不合理因素的干扰。合理行政还要求行政机关在实施行政管理时,必须平等对待当事人,不歧视。这是法律面前人人平等的宪法原则对行政机关提出的要求。行政机关无论是实施具体行政行为,还是作出抽象行政行为;无论是授予相对人权益,还是要求相对人履行义务;无论是赋予相对人某种资格,还是对相对人科以某种处罚,都必须平等地对待相对人,不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待。平等对待包括两种情形:同等情况同等对待、不同情况区别对待。同等情况同等对待,是指行政机关在同时面对多个相对人,情况基本相同的,应当同等对待;行政机关在不同时间阶段先后面对多个情况基本相同的行政管理相对人时,应当遵循行政惯例,与以往对同类相对人保持基本一致,除非法律已经改变。不同情况区别对待,是指当行政管理人处于不同情况,行政机关应当针对相对人的具体情况设定权利义务,区别对待。平等对待相对人并非意味着不分情况,不管差异,一律相同。对于一些社会弱势群体,应当给予特殊优待和保护。

2、行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的。

任何法律、法规、规章在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根本上说,就是为了更好地实现国家利益和保障行政管理相对人的合法权益。就每一项授权而言,又有其特殊的立法意图。行政机关行使自由裁量权,必须正确理解法律的意图和精神实质,如果自由裁量行为违背了授权法的意图,就是不当行政行为。比如,行政处罚法设定的处罚本质上是促使相对人遵守法律的一种手段,处罚本身不是目的。但在实践中,很多行政机关在执法过程中,为了处罚而处罚,在执法过程中可罚可不罚的必罚;在法定处罚幅度内,能多罚的就多罚。这显然是一种违背法律目的、滥用自由裁量权的行为。

3、行政机关行使自由裁量权采取的措施和手段应当必要、适当。

行政机关在行使行政管理职能时,即便是依照法律可以限制相对人的合法权益、设定相对人的义务,也应当使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。这就要求行政机关在行使自由裁量权时所采取的措施和手段必须是最轻微的,不到万不得已时,不得采取激烈手段。另外,行政机关在作出行政行为时,面对多种可能选择的手段时,对手段的选择应按照目的加以衡量。任何干涉措施所造成的损害应当轻于达成行政目的所获得的利益。

4、行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。

行政机关实施行政管理的方式很多,有直接管理手段和间接管理手段,有事前管理手段、事中管理手段和事后管理手段等等,不同的管理方式所需要付出的管理成本不相同,给行政机关管理带来的便利也不相同。实践中,有的行政机关在选择管理方式时,只考虑自己是否方便,至于相对人是否方便,相对人的权益是否会因这种管理方式受到损害则不大关心。这显然违背了合理行政的精神,对此,《纲要》明确要求,行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,不能为了自身的管理方便而不顾当事人的权益,应当尽量避免采用损害当事人权益的方式。

当前,行政机关及其工作人员对合理行政的认识存在一些误区,有的人以道德规范作为判断合理的标准,认为只要符合道德规范,就是合理;有的人以多数人认同作为判断合理的标准,认为只要多数人赞同,就是合理;有的人以政策作为判断合理的标准,认为只要符合政策,就是合理。上述看法从某种意义上都有一定道理,但又不符合合理行政的科学涵义。今后,各级行政机关及其工作人员一定要严格按照《纲要》中的合理行政准则实施行政管理活动。

十七、程序正当的内涵和要求是什么?

答:程序正当,是指行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当公开,并注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。

程序正当准则最早起源于英国古老的自然正义原则。该原则由两条基本规则组成:一是,任何人不应当成为自己案件的法官。根据这一规则,行政机关实施任何行政行为,参与该行为的官员如果与该行为有利害关系,或者被认为有成见或者偏见,即应当回避,否则,该行为无效。二是,任何人在受到惩罚或者其他不利处分前,应当为之提供公正的听证或者其他听取意见的机会。美国宪法在此基础上以成文法明确规定了正当程序。美国宪法第5条和第14条修正案规定:任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或者财产。20世纪中期以后,随着各国行政程序立法的发展,正当程序准则在世界许多国家得到确认和广泛适用。

程序正当的要求

由于历史原因,我国历来有重实体、轻程序的传统,在行政管理领域表现尤为突出。行政机关与相对人之间更多的是一种命令与服从的关系,相对人在行政管理中处于受支配的地位。实践中,有的行政机关及其工作人员动辄以保密为由拒绝向相对人提供依法应当提供的相关信息,没有信息公开的理念;有的行政机关及其工作人员关起门来拍脑袋作出行政决定,没有听取相对人的意见和申辩的观念;有的行政机关及其工作人员千方百计争着处理与自己有利害关系的行政事务,没有回避的意识。事实上,程序公正是实体公正的前提,实体公正的实现有赖于程序公正来保障。没有程序的公正,就不可能有实体的公正。现代行政管理领域纷繁复杂,没有相对人的参与和配合,行政机关很难实施有效的行政管理,行政机关与行政管理相对人应当是一种互动合作的关系。因此,行政机关应当尽可能地增强行政行为的透明度、保证相对人的参与。这也正是世界上许多国家在行政程序法中将程序正当规定为基本原则的根本原因。我国尚未制定统一的行政程序法,没有规定程序正当原则,但许多单行法对程序正当原则都有体现。比如,行政法处罚法第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。《纲要》将程序正当明确规定为行政机关及其工作人员在实施行政管理时应当遵守的准则。这样,一方面可以保证行政行为的科学性、合理性,取得相对人对行政行为的理解、配合和认同,顺利实现行政目的,提高行政效率,节约行政成本;另一方面可以提高行政管理的透明度,加强对行政机关及其工作人员的监督,防止暗箱操作,减少职务腐败,树立廉洁高效的政府形象。程序正当要求行政机关在实施行政管理时,必须做到以下几点:

1、行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当做到程序公开。

程序公开是指行政机关在实施行政管理时,除涉及国家秘密、依法受保护的商业秘密和个人隐私外,应当将规范行政权的程序向相对人和公众公开。在行政管理关系中,行政机关在信息方面占绝对优势,与相对人处于不对等的地位。而行政机关的权力是人民通过法定程序授予的,对于行政机关如何行使自己授予的权力,人民理所当然地享有知情权。因此,行政机关在实施行政管理时,一要公开行政机关行使职权的依据。行政机关应当在实施行政行为或者作出行政决定前,以法律规定的方式或者社会公众易于了解的方式向社会公开其行使行政权的依据。公开有利于行政相对人预测行政机关行政权的运作,合理地安排自己的活动。应当公开而没有公开的职权依据,不能成为行政机关行使行政职权的依据。二要公开有关行政信息。相对人只有了解和掌握相关的行政信息,才能参与行政程序,维护自身的合法权益。没有行政信息公开,程序正当很难实现。除了涉及国家秘密、依法受到保护的商业秘密、个人隐私的信息外,行政机关应当尽可能公开相关的行政信息。三要公开行政决定。行政机关在作出影响相对人合法权益的行政决定后,应当及时将行政决定的内容以法定的形式向行政相对人公开,以便行政相对人及时了解行政决定的内容,从而自觉履行行政决定设定的义务,或者行使其确认的权利,或者在不服行政决定时,有针对性的提起行政复议或者行政诉讼。对于一些重大的、涉及社会公共利益的事项还应当采取多种形式向社会公布。应当向相对人公开的行政决定没有公开的,该行政决定不能生效,不具有执行力。

2、行政机关实施行政管理,要严格遵守法定程序,为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件,确保其知情权、参与权、救济权的实现。

程序公开有利于相对人、利害关系人知情,其终极目的是为了让相对人、利害关系人参与行政管理。行政机关在作出行政行为的过程中,除法律有特别规定外,应当尽可能为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件,确保相对人、利害关系人能通过行政程序维护自己的合法权益,同时也使行政机关作出的行政行为更加符合社会公共利益。行政机关要保障相对人、利害关系人参与行政管理,必须做到:一是,在相对人、利害关系人符合参与行政的条件时,要主动通知。行政机关通知的内容既包括实体法上的权利和义务(如相对人有申请听证的权利,相对人、利害关系人不服行政决定由申请复议、提起诉讼的权利)、又包括程序法上的权利和义务(如参与的时间、地点)。为了确保行政管理人和利害关系人能够及时参与,行政机关应当在行政程序正式启动前的合理期限内通知相对人和利害关系人,以便其做好相应的准备工作。二是,听取相对人和利害关系人的陈述。行政机关在实施行政管理时,实施影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为,应当听取公民、法人和其他组织的意见。不听取意见就作出行政决定就如同司法上不经过法定审理程序就判决,显然有失公正。相对人和利害关系人是行政案件的当事人,亲身经历了发生、发展的过程,听取其陈述有利于行政机关全面了解情况。相对人和利害关系人的陈述可以是书面的,也可以是口头的;可以是肯定性的,也可以是否定性的。行政机关不能因为相对人和利害关系人进行有利于自己的陈述就剥夺其陈述权,更不能因此加重其负担。我国有的现行法律对此作了明文规定,如行政处罚法第32条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。三是,听取相对人和利害关系人的申辩。行政机关在作出对相对人、利害关系人不利的行政决定前,应当允许其提出异议和反驳。听取相对人和利害关系人的陈述和申辩,既可以保证行政决定的正确性,避免行政错误的发生,又可以保护相对人的合法权益。行政机关听取相对人和利害关系人的陈述和申辩一般应当记录在案,以作为行政复议和司法审查的证据。四是,行政机关应当依法保障相对人和利害关系人享有的救济权。相对人不服行政机关作出的行政决定,有权依法申请行政复议和提起行政诉讼;相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的违法行政行为受到损害的,有权依法要求赔偿;相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的合法行政行为受到损害的,有权依法要求补偿等等。

3、行政机关工作人员履行职责,与处理的事务存在利害关系时,应当回避。

回避作为一项法律制度具有悠久的历史。无论在专制还是民主的法律制度中,都存在着回避制度。英国普通法中自然公正原则所派生出一条重要的规则就是:"任何人都不得在与自已有关的案件中担任法官。"[1]如果法律程序的主持人与程序结果有利害关系,则人们不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。因此,确立回避这一法律制度与人们对法律公正的期待有关。回避裁决与自己有关利害关系的争议是程序公正的基本要求。通过将可能不公正主持程序和裁决的行政机关工作人员排除在行政程序外,可以消除相对人对程序结果不公正的怀疑,提高其对行政决定的认同。

回避的事由一般来说是行政机关工作人员与所处理的事务有利害关系。所谓利害关系,是指事务处理的结果会影响到负责处理事务的行政机关工作人员的金钱、名誉、亲情等等。行政机关的任何一项职权都是要由具有自然人特性的国家公务员来行使,而每个国家公务员都生活在一定的社会关系中;社会关系的复杂性使他们在行使职权处理法律事务过程中,经常会遇到本人与其所处理的案件之间存在着一定的利害关系,尤其是在其出生地或长期在一地任职的公务员,这种情况更是经常发生。比如,当事人是行政机关工作人员的亲属、被监护人;当事人的代理人是行政机关工作人员的亲属;行政机关工作人员在本案有关程序中担任过证人、鉴定人等等。什么情形构成回避事由往往是由法律明确规定。行政机关工作人员在实施行政管理时,与行政管理相对人存在利害关系的,应当主动向本机关负责人提出回避的申请。相对人认为行政机关工作人员与案件有利害关系的,在行政程序结束前可以依法向有权行政机关提出要求该行政机关工作人员回避的申请,有关行政机关应当依法及时答复。对于行政相对人和利害关系人的回避请求,行政机关如果驳回,应当说明理由。

从我国现行实践来看,回避制度没有得到很好的贯彻实施。行政机关工作人员在实施与自己有利害关系的行政管理时,很少主动提出回避。今后,应当进一步完善行政回避制度的程序,明确应当回避的法定情形、行政机关工作人员应当回避不回避作出的行政行为的效力,从而确保程序公正。

十八、高效便民的内涵是什么?

答:高效便民,是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权,最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程,是办事速度方面的要求;效益则针对行政管理结果,要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的,并且取得好的效果。高效,是衡量行政机关工作质量的重要标准,也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。只有高效行政,才能真正做到便民、利民、为民。十六大报告指出,深化行政管理体制改革,要进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。高效便民是行政管理体制改革的重要目标,当然也是依法行政应当遵循的基本准则。

十九、制约高效便民的因素有哪些?

答:近年来,随着行政管理体制改革的不断深化,行政管理的效率和效益不断提高。但是,高效行政的目标还远未实现:行政机关办事效率还需提高;行政管理成本比较高;人民群众办事难的现象还比较普遍。当前,制约行政机关高效行政的因素主要有几个方面:

一是,政府职能转变还没有完全到位。政府掌握的资源是有限的,决定了它所承担的职责也应当是有限的。盲目的大包大揽只会造成政府管理"小马拉大车"的被动局面。目前,一些政府还在管理着许多不该管、管不了,实际上也管不好的事情,而一些真正应当管住、管好的事情却没有得到足够的重视,或者没有足够的精力顾及,心有余而力不足。比如,打着发展经济的旗号,有的地方政府给行政机关下达招商引资的任务。为了完成任务,有的领导带领干部外出考察,争取投资,本职工作就不可避免地受到了影响。

二是,行政机关权力配置还不够科学,行政权力行使交叉、重叠的现象还没有得到根本解决。从纵向上看,行政机关权力行使存在层级多、"上下一般粗"的现象。从横向上看,同一级政府不同部门职责划分存在模糊地带,"扯皮""打架"现象时有发生。行政权力的交叉、重叠不仅给公民、法人和其他组织带来负担和不便,而且严重地浪费了有限的行政资源。

三是,行政程序不够完善,依程序行政的观念比较淡漠。受传统思维影响,不少法律、法规在赋予行政机关行政权力的同时,对权力行使的具体程序,特别是时限规定不甚明确。比如,有的法律规定行政机关对某项事项行使许可权,但是对具体程序未作任何规定。实践中,行政机关或者工作人员执法随意性很大,导致经常出现申请人得到许可决定要等待几个月的情况。有的行政机关或者工作人员程序观念淡漠,认为只要"办了事""有结果"就可以,对有关的程序规定置之不理,违法行政。

四是,行政管理的方式和手段已不能完全适应形势发展的需要。传统的行政管理方式是单向式的,强调命令、服从,不注意与行政管理相对人的沟通和互动。这种管理方式的优点是效率高,缺点是副作用可能比较大,不仅不能便民,而且往往导致行政管理效益低下。目前,许多地方出现的大量城市建设、征地拆迁方面的纠纷就是典型的例子。行政权力行使的"部门分割"现象严重,行政机关之间、同一行政机关不同内设机构之间缺乏有效的协作配合,不仅造成当事人办事不便,而且导致行政管理成本高居不下。比如,为了取得开办旅馆的许可,申请人需要取得公安机关颁发的治安许可、特种行业许可及消防许可。在多数地方,这三个许可都需要申请人分别提出申请。行政管理反映科技进步不够,在充分利用先进科学技术提高管理水平和服务水平方面还需改进。

二十、实现高效便民的具体措施有哪些?

答:《纲要》规定,行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。我们认为,实现行政管理高效便民,既要着眼于改革行政管理体制,又要着眼于提高行政机关自身效率,做到内外结合、标本兼治。具体而言,按照《纲要》的要求,实现行政管理高效便民,应当从以下几个方面着手:

一是,进一步转变政府职能,建设有限政府。要进一步实行政企分开、政事分开,理顺政府与市场、政府与社会的关系,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,做到政府管理有进有退,管其所管、放其所放。

二是,科学调整行政机关的权力配置,理顺上下级行政机关、同级行政机关不同部门之间职能的关系。就上下级行政机关而言,要合理划分事权。就同级行政机关不同部门而言,要在相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权的基础上,探索综合执法的新路子、新办法。

三是,完善行政程序,严格依程序办事。近年来,有的行政机关依据法律、法规的有关规定,对由其实施管理的事项作了具体的程序性规定。比如,国土资源部于2003年制定了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,对新设探矿权采矿权应当以招标拍卖挂牌方式授予的范围、程序等作出了规定。公安部于20038月推出了30条便民利民措施,其中不少是关于程序的规定。比如,取消了关于驾驶照丢失登报声明和30天后补领的规定,对申请补领的,48小时内补发。各级行政机关要重视行政程序的建设,使行政权力的行使逐渐进入制度化、规范化的轨道。

四是,转变观念,创新行政管理方式。从世界范围看,行政管理的发展趋势是逐步实现从管理型向服务型的转变。服务型的公共管理,要求行政机关必须从根本上改变行之已久的强调命令、强调强制性的管理方式,更多地探索、使用间接、协商、选择的方式,注重公众参与。只有这样,才能真正理顺行政机关和人民群众之间的关系,降低行政行为的副作用,提高行政效率和效益,方便人民群众。

近年来,在行政审批制度改革中,许多地方成立了行政服务中心,开展行政审批"一个窗口、一条龙、一站式"服务,对行政权力的集中行使进行了积极的探索,取得了很好的成效。行政机关要在总结行政审批制度改革经验的基础上,本着方便群众的原则,加强与其他行政机关以及本机关内设机构之间的协作和配合,并逐渐完善有关制度。

要适应现代科学技术的发展,大力加强电子政务建设,使更多的人民群众通过电子网络得到更广泛、更快捷的信息和服务。

二十一、诚实守信的内涵是什么?

答:诚实守信,是指行政机关必须对自己的""""负责,言必信,行必果。具体而言,行政机关必须做到:发布的信息全面、真实、准确;制定的法规、规章、政策保持相对稳定,不能朝令夕改;严格执行法律、法规、规章以及有关政策;因违法行为造成公民、法人和其他组织人身、财产损失的,要依法予以赔偿;出于国家利益、公共利益或者其他法定事由撤回或者变更行政决定的,对行政管理相对人因此受到的损失要依法予以补偿。诚信原则源于罗马法,最早只适用于私法关系,被称为民法的"帝王条款"。二战以后,诚信原则发展到公法领域,并且逐渐成为公法的一项重要原则。

《纲要》在总结我国实践的基础上,借鉴国外的成功做法,明确把诚实守信确立为依法行政的基本目标之一,具有重要的历史和现实意义。

行政机关诚实守信是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济是以信用为基础的经济。市场经济如果没有信用来支撑,是难以协调运转的。当前,我国经济生活中出现的假冒伪劣产品充斥市场、商品欺诈、逃废债务等信用缺失问题,已经直接影响到市场经济的健康发展,成为当前影响我国经济健康运行的一个突出问题。为此,加快社会信用体系建设已成为全社会的共识。建立社会信用体系,要求市场经济主体诚实守信,更要求行政机关及其工作人员诚实守信。行政机关及其工作人员作为公权力的行使者,其行为具有无可比拟的示范作用。为此,秦时商鞅变法,首先"南城移木",以取信于民。政府失信,不仅损害政府的公信力,更会对整个社会信用造成严重的负面影响。因此,建设社会信用体系,政府诚信是核心环节。各级行政机关都应当从自身做起,率先垂范,努力建设诚信政府。

行政机关诚实守信是建设社会主义政治文明的内在要求。党的十六大把建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。建设社会主义政治文明,本质是要实现人民当家作主。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民为了实现对国家和社会事务,经济和文化事业的管理,通过选举产生包括行政机关在内的国家机关,代行管理职责。因此,行政机关是基于人民的信任、人民的委托而获得了手中的权力。对行政机关而言,人民的信任应当是一种时刻不能忘却的责任。只有坚持诚实守信,才能做到恪尽职守,切实履行人民赋予的职责。从另一个方面讲,只有行政机关坚持诚实守信,人民当家作主的权利才能真正实现。行政机关是否能够做到诚实守信,是衡量社会主义政治文明建设的重要标准。

行政机关诚实守信是加强自身建设的客观要求。当前,我国正处于经济社会的转轨时期。随着社会主义市场经济的发展,经济社会关系日益复杂,人民群众的法治意识不断增强,这些都对行政机关加强自身建设、提高管理水平提出了新的更高的要求。孔子说过:"人而无信,不知其可也"。诚实信用作为一个人立身处世的最基本要求,也应当是行政机关行使权力所必须遵循的道德底线和基本规则。实践诚实守信原则,要求行政机关及其工作人员想问题、办事情都要从人民利益出发,遇事多动脑筋,认真履行职责,必将极大地提高行政机关的管理水平。

二十二、诚实守信对行政机关有哪些要求?

答:诚实守信准则对行政机关的具体要求是:

一是,公布的信息应当全面、准确、真实。行政机关是信息的最权威来源,是人们做出判断、明辨是非的最重要依据。实践表明,行政机关提供的信息不全面、不准确、不真实,不仅会导致信息的混乱,损害行政机关的权威,严重的还会引发社会恐慌和灾难。20044月,媒体披露,所谓的"中国第一长寿岛"(位于湖北省鄂州市梁子湖上的梁子岛)是虚构的产物。据报道,岛上的"长寿老人"年龄都虚报了一二十岁,而这些都是由当地原镇党委、政府一干人一手炮制而成,当地村民对这种弄虚作假的行为深感不满。古人说过:"其身正,不令而行;其身不正,虽令不从"。很难想象,在民众的心目中,这样的政府能够有多少公信力、感召力。

二是,制定的法规、规章、政策应当保持相对稳定,不能朝令夕改。制度是对社会主体权利义务关系的确定。制度一经出台,就会发挥其指引功能。起初,社会主体可能不适应新的制度,行之经年,制度便会逐渐获得社会主体的认同。基于对制度的理解,社会主体选择、安排自己的生活方式、生产方式。一旦制度发生变更,享受这一制度利益的人和正在基于这一制度而奋斗的人就可能会受到很大的影响,并且这一群体数量可能很大。制度需要创新,但不宜轻易变更,频繁的变更会导致人无定志、民众无所适从;如若变更,一定要注意新旧制度之间的衔接。在我国现阶段,制度朝令夕改的情况并不少见。有的制度变更还引发大量纠纷,形成社会不稳定因素。

三是,严格执行法律、法规、规章及有关政策。法律、法规、规章及有关政策规定了公民、法人和其他组织的权利和义务,同时规定了行政机关的职责。只有行政机关严格履行职责,公民、法人和其他组织的权利才能得以实现,行政机关行使权力才能得到民众的认同和支持,真正做到令行禁止。先秦时的法家代表人物商鞅认为,法令颁布以后,必须"信赏必罚"。即按照法令规定,该赏的一定要赏,该罚的一定要罚。只有这样,才能取信于民。为此,他把""作为推行"法治"的要素之一。不能严格履行职责,有法不依、执法不严、违法不究,就是对人民群众的失信。近年来,有毒大米、地沟油、有毒火腿、假冒伪劣奶粉、煤矿爆炸等恶性事件频发,反映出行政机关在严格执法方面还存在很大差距,亟待加强和改进。

四是,严格遵守信赖保护原则。信赖保护原则的基本含义是:行政管理相对人基于对行政权力的信赖而产生的利益应当受到保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政决定,确需改变行政决定的,对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。2003827日公布,将于200471日起实施的行政许可法第一次在我国法律中确立了信赖保护原则,具有十分重要的意义。这一原则的基本要求是:

1、非经法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销或者变更已生效的行政决定。否则,行政机关撤销、变更已生效的行政决定就是违法行为。依法可以撤销、变更已生效行政决定的情形,通常指因行政机关违法做出行政决定或者申请人以违法手段使行政机关作出行政决定的情形,包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出行政决定的,对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出行政决定的,行政管理相对人以欺骗、贿赂等不正当手段获得行政决定的。但是,撤销行政决定可能对公共利益有重大损害的,不得撤销。

2、因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,行政机关可以依法撤回或者变更。

3、行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政决定造成公民、法人或者其他组织财产损失的,应当依法予以补偿(2003年,武汉市"收麻"1充分体现了信赖保护原则)。这种补偿是对损益的弥补,不是惩罚性的。行政许可法公布以前,我国法律对这种补偿没有规定,只是对某些基于维护国家利益、公共利益的考虑而作出的行政决定造成老百姓损失的情况作了规定。比如,《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对土地补偿费和安置补助费作了规定。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失予以合理补偿作了规定。今后,政府立法要按照《纲要》和行政许可法的要求,进一步落实信赖保护原则的要求,完善有关规定。

二十三、权责一致的内涵是什么?

答:权责一致,是指行政机关依法享有多大的权力,就应当承担多大的责任,不应当有无责任的权力,也不应当有无权力的责任。具体而言,行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段;行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任。权责一致是民主政治的内在要求,是实行依法行政必须坚持的重要原则。

二十四、当前在权责一致方面存在哪些问题?

答:关于权责一致,当前存在的问题主要有两个方面:一是,行政机关享有的权力大于承担的责任。具体体现在:有的法律、法规只规定了行政机关的权力,而没有规定它应当承担的责任;有的法律、法规对行政机关的权力规定比较明确,而对它应当承担的责任规定比较模糊;由于缺乏有效的监督制约机制,行政机关的违法责任追究难以落到实处。二是,行政机关的执法手段不够,在一定程度上影响着执法工作。主要有,法律、法规对某些违法行为没有规定执法措施,如反不正当竞争法没有规定对低价倾销、商业诋毁、搭售商品或者附加其他不合理条件行为的执法措施;法律、法规规定的执法措施力度不够,不足以起到惩罚和制止违法行为的目的。如反不正当竞争法规定,对侵犯商业秘密等行为,只能处以20万元以下罚款。执法手段不够的问题,应当适应形势发展的需要,适时修订有关法律。相比执法手段不够而言,行政机关有权无责、权大于责的问题则更为突出。产生这一问题的原因在于,长期以来,我们的行政管理一直关注的重点是对管理老百姓,而忽视了对自身的约束。

二十五、实现权责一致有哪些具体要求?

答:《纲要》对落实权责一致准则作出了明确要求,主要有以下几个方面:

一是,法律、法规对行政机关的授权一定要充分。行政机关承担着管理国家和社会事务、经济和文化事业的繁重任务,责任重大。特别是当前我国正处于经济和社会转轨期,面临着纷繁复杂的社会关系,违法行为的种类在增多,复杂程度也在提高,这都要求行政机关能够及时、有效地作出反应。如果行政机关没有相应的手段,就不能有效地制止违法行为。比如,作为行政权重要组成部分的行政强制执行权,目前主要仍由人民法院行使。除公安、海关、税务等少数行政机关外,其他行政机关执行生效行政决定,都必须首先向人民法院提出申请,由人民法院执行。而实际情况是,除刑事判决、裁定外,即使是法院自己做出的民事、行政判决和裁定,执行率都不尽如人意。因此,应当逐渐将行政强制执行权转由行政机关行使。对于行政处罚、行政许可、行政强制措施等执法措施,也要充分考虑行政机关的真实需要而给予相应授权。

二是,法律、法规在授予行政机关权力的同时,要明确规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序。随着人们对立法规律性认识的发展,权力与责任相统一已经成为立法所必须遵循的一项重要原则。立法法第6条规定:"立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。"行政法规制定程序条例第11条第4项规定,起草行政法规,应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予有关行政机关必要的职权的同时,规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。制定法律规范要严格遵循立法法、行政法规制定程序条例的规定,在制度上保证行政机关权力与责任的统一。

三是,加强对行政机关行使权力的监督,确保违法受追究。权力必须受到监督,不受监督的权力必然导致腐败。为了保证行政权力的行使能够始终在法律的轨道上进行,真正实现"执政为民",必须加强对行政权力行使的监督。各级行政机关要自觉接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督,向其报告工作、接受质询,虚心听取人民代表的建议和批评;要自觉接受人民政协的民主监督;要自觉接受新闻舆论监督,支持新闻单位宣传报道与人民群众切身利益密切相关的决策,对重大违法行为进行曝光;要重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道实施的监督;要创新政府内部监督机制,健全行政执法责任制和评议考核制,完善监察、审计等专门监督。对行政机关违法或者不当行使职权的,要严格追究责任。行政机关违法或者不当行使职权造成行政管理相对人损失的,要依法予以赔偿。

落实权责一致原则的最终目的就是要实现执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

二十六、为什么要推进政府职能转变,改革行政管理体制?

答:改革开放20多年的实践证明,没有科学合理并适合我国国情的行政管理体制,政府就无法有效发挥推动经济社会发展的作用。经济社会发展中遇到的不少难题,归根到底都跟政府管理的体制性障碍密切相关。法治政府所要求的政府,必然是职能和行政管理体制都与经济社会发展需求相适应的政府。在发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明的新形势下所要求的法治政府,就是全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政府职能,有一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的政府。建设法治政府的总体目标,包含了进一步转变政府职能,改革一切与经济社会发展需求不适应的管理体制、机制和方式的根本要求,转变政府职能、深化行政管理体制改革也要紧紧围绕建设法治政府的要求来进行。

二十七、我国行政管理体制改革取得了哪些成绩? 存在哪些问题?

答:经过多年努力,我国的行政管理体制改革取得了一定进展。20世纪80年代以来,我国先后开展了五次政府机构改革(1982年,1988,1993,1998,2003),政府职能转变取得了重大进展,政企分开迈出了重要步伐,政府机关与所办经济实体和所管理的直属企业脱钩;以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系初步建立,撤销工业经济部门,加强了市场监管部门;政府机构、人员大幅度精简;工作方式和工作方法有了一定改善,行政效率有了明显提高。结合政府机构改革,我们不断积极探索调整行政执法体制。按照"一件事情由一个部门管"的原则合理划分、调整部门职能分工;对金融、海关、工商、质量技监等管理体制进行了改革;推进相对集中行政处罚权制度改革,为解决多头执法、执法效率低下、执法扰民等问题,积累了一定的经验。规范行政执法行为,完善行政执法程序。国务院发布了关于行政审批制度改革工作的实施意见,先后分三批取消、调整了一大批行政审批事项,推进行政审批制度改革、规范行政审批行为;省、市、县三级都已经先后开展了行政审批制度改革,大幅度精简经济事务的行政性审批。国务院先后作出决定,行政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩,对行政事业性收费和罚没收入实行"收支两条线"管理,实行行政权力与利益脱钩。可以说,我国已经初步建立起适应市场经济体制需要的行政管理体制。但是,与建设法治政府的目标和要求相比,现行行政管理体制仍然存在许多不适应的地方,主要表现在:政府职能转变尚未完全到位,政府管理的越位、缺位和错位并存;政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学,职能交叉尚未得到根本解决;依法行政、依法办事的能力和水平还不高,形式主义和"文山会海"仍然严重;为人民服务的水平和质量有待进一步提高。具体表现在:

--政府仍然过多地承担了投融资主体的角色;符合社会主义市场经济内在要求的国有资产管理体制尚未形成,政府作为国有资产所有者的职能与公共行政管理者的职能尚未完全分开;政府仍在不同程度地直接干预企业生产经营活动,市场在资源配置中的基础性作用尚待有效发挥;政府承担了许多专业性、技术性的公共服务,包揽了过多的社会事务;市场监管力度不够,预防、制裁违法行为缺乏有效机制、有力手段,市场分割比较严重,行业垄断、地方封锁比较突出;制定规则、监管市场的部门与所办经济实体或者所管理的企业实际上尚未彻底脱钩。

--政府部门设置上下对口、趋同化现象严重;上下级行政机关之间事权不清,职能重叠、上下一般粗;行政管理事务分工过细,有关部门职能交叉、相互扯皮仍很严重;行政执法队伍过多、过滥,执法力量分散,执法扰民现象比较突出;行政权力部门化、部门权力系统化明显;在政府部门职责配置上,决策与执行没有分开,政府部门自我设定权力现象普遍;基层执法力量薄弱,基层执法人员政治、业务水平不高、素质较低。

--行政管理方式、手段比较单一,重事前审批、轻事后监督,市场主体进入很难,一旦进入又对其监管不严;行政权力与利益挂钩,执法趋利、权力"寻租"现象仍很突出,有的行政机关把执法权作为获取利益的手段,"有利则争、无利就推""不给好处不办事、给了好处乱办事";行政机关的决策、决定程序不够规范、透明,行使权力缺乏有效的制约、监督机制,有权无责现象比较严重。

随着社会主义市场经济的进一步发展,这些问题已经日益成为影响社会生产力发展的体制性障碍,影响经济发展和社会稳定,影响党和政府与人民群众的血肉联系,并且容易滋生腐败。要建设法治政府,必须先解决法治政府的体制环境问题,下决心进一步深化行政管理体制改革。

二十八、进一步改革行政管理体制有哪些具体要求?

答:现行行政管理体制存在的问题,是我国体制转轨时期诸多社会矛盾的集中反映。改革现行行政管理体制,必须同党的领导方式、执政方式改革和干部人事制度改革、分配制度改革同步进行;需要合理调整国家权力结构,改革司法体制,科学界定行政权与司法权,明确行政权的构成,切实做到通盘考虑、统筹安排、配套跟进。《纲要》贯彻党的十六大、十六届三中全会关于深化行政管理体制改革的精神和要求,结合建设法治政府的目标,提出当前和今后一个时期,要着力做好以下几项工作:

一是,适应经济社会全面发展的客观要求,按照"三个优先"原则,进一步转变政府职能。"三个优先"原则是指,凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,行政机关不要通过行政管理去解决。要按照"三个优先"原则,继续推进政企分开、政资分开、政事分开,进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,把政府不该管、管不了、实际上也管不好的事,下决心交给企业、市场或者社会组织、中介机构,更大程度地发挥市场主体的积极性,发挥市场在配置资源中的基础性作用,发挥社会自律管理的有效作用。积极稳妥地推进对事业单位的分类改革,依法严格规范行政机关对事业单位的授权行为,特别是要防止政府把不该管的事、不应有的管理权、收费权转移给事业单位变相进行管理、变相收取费用。在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。以往我们比较重视经济调节,近年来也开始重视市场监管。适应建设社会主义市场经济体制的要求,要进一步改进经济调节和市场监管方式,主要运用经济和法律手段管理经济,真正把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。行政机关应当根据经济和社会发展的需要,依照法定职权和程序对经济进行调节,所采取的措施和手段应当遵循市场规律、符合法律规定。政府的国有资产所有者职能与公共行政管理职能彻底分开、将所有者职能与经营者职能彻底分开,建立科学的国有资产管理体制。严格限制政府直接投资的范围,加强对政府投资行为的监督管理;除外商投资外,取消对社会投资的限制。要按照合法、合理、有效、责任的原则,切实减少对经济事务和社会事务不必要的行政性审批。行政机关应当依法履行市场监管职能,完善发现违法行为的预警机制,公正执法、严格执法。政府要公平地保护各类产权,保障所有市场主体平等的法律地位和平等的发展权利,保持商品、服务和各种生产要素在全国范围内的自由流通。要加强对自然垄断行业的监管,打破部门保护、地区封锁和行业垄断,促进全国统一、规范有序、公平竞争的市场体系不断完善。行政机关履行市场监管职能,不得执法扰民,不得非法干预企业和个人的法定经营自主权。在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时,要更加注重履行社会管理和公共服务职能。各级政府及其部门要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,领导干部要把更多的精力放在促进社会发展和解决民生问题上。要把扩大就业放在更加突出的位置,进一步健全社会保障体系,开展各种形式的社会互助活动,关心帮助困难群体。行政机关应当积极履行社会管理职能,为弱势群体提供必要帮助;要加快完善各类突发事件的预警和应急处理机制,提高政府应对突发事件的能力。要探索妥善处理新形势下人民内部矛盾的新机制、新途径,维持正常的社会秩序,促进社会稳定和全面进步。行政机关应当强化公共服务职能,完善基础设施建设,加强信息服务。在公共服务的提供方式上,积极引入市场运行机制,探索通过行政合同、行政指导、行政补助等方式,降低公共服务成本,提供快捷、简便的公共服务。

二是,继续推进机构改革,形成结构合理、配置科学、运转协调的行政组织体制。政府机构设置及其职能分工是深化行政管理体制改革的关键环节。要继续按照精简、统一、效能的原则,精简政府机构。政府机构改革要与转变政府职能、合理划分权限相结合,职能减了,机构就要相应予以调整、归并、整合。要按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强企业活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。要根据经济社会管理责权的划分,逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障领域的分工和职责。政府职能和行政机构的设置,要按照决策、执行、监督相协调的要求,实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离,调整政府组织结构,合理配置机构职责。既要适当分工、互相制约,也要互相配合,确保政令畅通、提高效率。要在不断总结经验、完善制度的基础上,逐步健全行政组织立法,实现政府职责、机构、编制的法定化,从制度上保证政府机构设置和职能分工的科学化、规范化。

要落实宪法关于各级人民政府作为行政权主体的规定,将分散到部门的行政权原则上收归本级人民政府。各级人民政府要进一步清理、调整行政执法主体,大幅度减少行政机关委托事业单位执法等导致行政职能体外循环的现象。对经审查符合条件的行政执法主体,由本级人民政府统一公告。凡未通过审查和公告的,不得行使行政执法权。政府要加强部门之间权限冲突的协调,建立制度化的协调规则,促进行政系统内部关系的和谐,提高行政效率。同一行政区域内行政机关出现管辖争议的,由本级人民政府负责解决。改革行政执法体制,相对集中行政执法权。在相对集中行政处罚权试点工作的基础上,在行政强制执行、行政许可等更广泛的领域探索综合执法,将相同或者相近的职能交由一个行政机关承担;一个部门有多支行政执法队伍的,本部门内就要实行相对集中。要减少行政执法层次,适当下移行政执法重心,充实基层执法力量。今后,省市级行政执法机关应将主要精力放在行政执法监督上,具体执法事项尽量交给县区行政执法机关。

三是,创新行政管理方式,提高政府管理效能。改革离不开创新。进一步深化行政管理体制改革,迫切需要在创新行政管理方式上有所突破。要通过创新行政管理方式,提高工作效率,降低管理成本,大大减少因管理方式不当带来的负面社会影响,不能再由于政府管理方式不当的原因,引发和激化社会矛盾,产生不良后果。创新行政管理方式,要寓服务于管理之中,避免片面强调政府管理、忽视政府服务。我们的政府是人民的政府,想任何问题、做任何事情,都要以方便群众、服务群众为宗旨,简化办事程序,提高办事效率,提供优质服务。

创新行政管理方式,还要避免一讲管理,就是许可发证、就是罚款没收、就是强制措施,要把事前管理与事后监管、动态管理与静态管理、直接管理与间接管理有机统一起来;要更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用,积极探索协商、选择、间接的管理机制,赢得老百姓对政府管理的理解、信任和支持。创新行政管理方式,要加快推进电子政务建设,提升政府管理能力;大力推行政府信息公开、社会公示和听证等各种制度和机制,让老百姓了解政府办了哪些事、正在办哪些事、是如何实施管理和提供服务的,确保政府管理的公开透明。

创新行政管理方式,还要积极创造各种条件,让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。比如,在社区建设和管理上,可以让社区居民们自己发表意见。还有,在公共服务的提供方式上,也可以引入竞争机制,通过政府向企业、社会组织购买服务,降低服务成本,提高服务质量。

四是,加快公共财政制度建设,建立集中统一的公共财政体制。充分发挥财政对行政管理体制依法、高效运转的保障、支持和制约作用。行政机关实行部门预算,同一职级的行政机关工作人员在不同部门、不同岗位工作,其实际工资福利应当完全一样,实现行政部门待遇大体平衡,从根本上消除部门利益倾向。行政执法是执国家之法,其所需经费应当一律列入财政预算,并由财政保证拨付,禁止行政机关通过执法解决办公经费、人员福利问题;要依法严格实行政府采购,真正执行收支两条线,罚没收入和行政事业性收费必须全部上缴财政,从源头上、制度上遏制腐败。

二十九、建立健全科学民主决策机制的任务是如何提出的?

答:党的十六大报告指出,正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意化。这为完善我国的行政决策制度指明了方向,也提出了许多新的要求。

所谓决策,在中文上是指"决定的策略或办法"。现代管理学中的"决策"一词,则是引进自西方。有两种解释:一是指对未来实践的方向、目标、原则和方法所作的决定。二是指管理,是选择,是个人或者群体为实现其目的,改变环境而进行的设计、选择和决定活动及其成果。

行政决策是指行政机关作出决定的行为。在我国,行政决策是指国家行政机关在行政管理过程中所进行的决策,表现为形成国家的方针、决策、政策、法规、决议等具有普遍约束力的决策和行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定行为作出的具体决定。

历史经验告诉我们,决策的失误是最大的失误。在我国,各级行政机关行使着很大的权力,掌握着许多的资源,决策稍有不慎,就会造成不可挽回的损失,特别是在当前各级政府面临的经济社会发展任务十分繁重的情况下,只有把行政决策纳入规范化、制度化、法律化的轨道,坚持科学民主决策,集中全国人民的智慧,团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,确保行政决策的正确性,才能建成法治政府。因此,《纲要》按照"科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成,人民群众的要求、意愿得到及时反映"这一目标,提出了"建立健全科学民主决策机制"这一任务。

三十、如何建立健全行政决策机制?

答:健全的行政决策机制是正确决策的基本前提。行政决策的科学化和民主化是健全行政决策机制要实现的目标。同时,决策的科学化和民主化又离不开法制作为保障。因此,决策的科学化、民主化、法制化三者是相互联系、相互渗透、不可分割的有机整体。民主化是基础,科学化是主导、法制化是保障。行政决策的科学化、民主化和法制化已成为新时期健全行政决策机制的重要目标。所谓行政决策的科学化或者科学决策,是指行政决策在科学的决策理论指导下,按照科学的决策程序,运用科学的决策方法进行决策。也就是说,决策的内容必须是科学的,符合经济、社会发展规律,有利于解放和发展生产力,得到广大人民群众的普遍认同和拥护。决策的方法也必须是科学的,从实际出发,运用科学的方式,选择最佳的决策方案。决策的科学化是两者的统一。所谓行政决策的民主化或者民主决策,是指决策的形成必须经过民主程序,保障人民群众充分参与决策过程,听取人民群众的意见,体现和反映人民群众的意愿和要求,代表他们的根本利益。

所谓行政决策的法制化或者依法决策,是指通过宪法、法律和法规规范和约束决策主体、决策行为、决策程序,实现决策权依法有据,决策行为依法进行,决策违法依法追究责任。

实行科学决策、民主决策和依法决策是我国社会主义政治文明建设的一项基本内容,是社会主义市场经济发展的客观要求,也是建立法治政府的一项重要目标,具有重大的现实意义。改革开放以来,我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就,这与我们党和政府制定和实施的一系列正确的路线、方针、政策和法律、法规密切相关。同时,随着社会主义民主政治和市场经济的发展,加入世贸组织的新形势,对决策创新提出了许多新的要求。由于受传统的决策体制、机制和方法、观念的影响,一些地方和部门在行政决策方面难以适应新形势、新任务提出的新要求,随意决策、滥用决策权、搞劳民伤财的"形象工程""政绩工程"的现象还时有发生,人民群众反映强烈。解决这些问题,就必须建立健全科学民主决策机制,推进行政决策的科学化、民主化和法制化。

(一)科学合理界定各级政府、政府各部门的行政决策机制,完善政府内部决策规则

权力的合理配置是实现决策科学化、民主化的前提。改革开放以来,我国行政管理体制改革取得了显著成绩。同时也要看到,现行行政管理体制仍然不能完全适应市场经济发展的客观要求,政府还在管许多不该管、管不了、也管不好的事,政府职能越位、错位、缺位的现象还没有从根本上解决,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系没有完全理顺,政府职能交叉、重叠、上下一般粗的问题尚未得到根本纠正。推进科学民主决策,就必须进一步深化行政管理体制改革,从根本上转变政府职能,切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。只有这样,才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,充分发挥社会组织和中介机构的自律作用,才能克服官僚主义和决策失误的现象,确保政府集中力量,把政府该管的事管住、管好。对确需由政府承担的职责,要科学、合理界定各级政府、政府各部门的管理权和决策权。要积极探索相对集中决策权的模式,打破过去政府部门职能重叠交叉、上下一般粗、力量分散的决策格局,做到一项事务或者相同相近的事务原则上由一个部门决策,防止政出多门。上下级政府、条和块的决策权力要有所区别,该"条条"决策的事项,"块块"不要干预。要合理划分中央和地方对经济社会事务的决策责权,明确各自的决策责权,属于中央与地方共同管理的事项,也要区别不同情况,明确各自的决策权,减少多级决策的现象。政府机构的设置,要按照决策、执行、监督相协调的原则,既要适当分工、互相制约,也要相互配合,确保政令畅通,提高效率。

在政府内部,要进一步明确政府组成集体、行政首长的决策权力,规定哪些问题必须集体讨论决定,哪些问题实行分工决策,并严格执行,既防止对重大问题个人说了算和行政首长搞"一言堂",又防止议而不决,降低效率。在这方面,我国现行法律、行政法规已经作了一些规定,比如,对制定行政法规、国务院部门规章、省级政府规章,立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例规定,必须分别经国务院常务会议、部务会议、省级政府常务会议审议通过,对一些具体行政行为,一些法律也规定了集体讨论的制度,如对重大行政处罚决定,行政处罚法规定必须经行政机关集体讨论决定。为了进一步推进决策的科学化、民主化,需要完善政府和政府部门的工作规则和有关法律制度。(二)建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制

要实现决策的科学化、民主化,就必须完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。其中,关键是要实行公开参与、专家论证和政府决定相结合。

一是,要保障人民群众参与决策。人民群众参与决策既是决策科学化的保障,也是决策民主化的体现。为此,要不断扩大人民群众实际参与政府决策的机会和条件,完善人民群众参与政府决策的制度。在这方面,我国现行法律已经作了一些规定。例如,立法法规定,起草法律、法规、规章要采取听证会、论证会、座谈会等多种方式广泛听取意见。行政处罚法规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚享有陈述权、申辩权;行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。行政许可法规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证;行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利,申请人、利害关系人在被告知听证权力之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。价格法规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。这些法律制度都为公众参与政府决策提供了法律依据。

二是,强化专家在决策论证中的作用。

专家具有比较超脱,专业性、技术性强的优点,因此,比较能够得出较为符合实际的决策意见。在西方发达国家,政府往往借助社会咨询机构帮助政府决策,各种官方和非官方的咨询机构在政府的决策过程中发挥着重要的作用。这种做法值得我们参考借鉴。在健全我国的行政决策机制中,我们要加强研究咨询机构建设,充分发挥专业咨询机构在行政决策中的作用,为科学民主决策提供依据。一方面,要充分利用现有的研究、咨询机构的专家力量,建立专家数据库,为行政决策提供"外脑系统"。另一方面,还要继续加强专门的研究咨询机构建设,培养一大批决策咨询人才。三是,提高行政机关的决策能力和水平。

行政机关是行政决策主体,是行政决策的最终决定者。因此,必须提高行政机关特别是各级行政首长的科学、民主决策能力和水平。决策前,要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,走群众路钱,深入调查研究,广泛听取意见,特别是基层的意见,进行反复比较、鉴别和论证;在决策过程中,要严格执行民主集中制,充分发挥民主,认真听取不同意见,在民主的基础上实行正确的集中,防止久拖不决;在作出决策后,必须坚决执行,防止各行其是。为此,必须建设一支合格的、较高素质的决策干部队伍,选拔那些德才兼备、为人民服务、有科学民主决策素质和能力的干部。

三十一、如何完善行政决策程序?

答:程序是实体的保障。完善的行政决策程序是科学民主决策的保障。决策程序是指决策的各个环节和整个过程,包括决策前的程序、决策中的程序和决策后的调整反馈程序。针对行政决策程序中存在的突出问题和关键环节,《纲要》规定了下列几项程序制度:

(一)行政决策的公开制度

公开的本意是不加隐蔽。行政决策从性质上是一种行政行为(或者是抽象行政行为或者是具体行政行为)。作为一种行政行为,行政决策的公开是指行政机关的行政活动或者决策过程和结果的公开,其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。据此,《纲要》规定,除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅。所谓决策事项公开,是指凡是需要行政机关作出选择或者决定的事务,都应当向社会公开。所谓决策依据公开,是指行政决策的规定,包括有关决策权限、决策程序等的规定都要公开;未经公开的,不得作为行政决策的依据。所谓决策结果要公开,是指行政决策行为的最终选择和决定要公开。比如,政府立法决策的结果--行政法规、规章要公开,行政处罚和行政许可决定要公开。这些内容不仅要公开,而且公众有权查阅。但是,依法应当保密的决策事项、依据和结果可以不公开。比如,涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的决策事项、依据和结果,公众不能查阅。贯彻《纲要》规定的行政决策公开制度,需要进一步界定行政决策事项、依据和结果公开的具体范围,探索行政决策公开和供公众查阅的渠道。

(二)行政决策的专家论证制度

行政决策涉及面广、影响重大,决策方案的制定要做到具有前瞻性和可行性,尽可能保持与先前决策的连续性,并充分考虑对经济和社会可能产生的影响。为了保证决策的科学性,《纲要》规定,涉及全国或者地区经济、社会发展的重大决策性事项以及专业性较强的决策事项,应当事先进行必要性和可行性论证。所谓涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策,一般是指重大宏观政策的调整、关系国计民生的重大项目安排等。所谓专业性较强的决策事项,一般是指各种技术标准、技术规范的制定、应对突发公共事件的方案的制定等。对其他决策事项,必要时,也可以组织专家进行必要性和可行性论证,以提高决策的科学性。贯彻《纲要》规定的专家论证制度,需要进一步界定哪些是重大决策事项以及专业性较强的事项,并完善专家论证意见的选择制度。

(三)行政决策的听取意见制度

行政决策的听取意见制度既是公开制度的要求,也是提高行政决策质量的保证。我们的政府是人民的政府,行政决策必须也只能是人民意志的体现。只有这样,行政决策才能得到人民的认同并普遍执行。为此,必须设置有利于充分反映民意的决策程序。这是建设社会主义民主政治的要求。据此,《纲要》规定,涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。所谓涉及面广的决策事项,是指决策事项涉及的人员较多、受影响的面比较宽。所谓与人民群众利益密切相关的决策事项,是指与人民群众生产、生活密切相关或者与人民群众已经享有的合法权益密切相关的决策事项。对这些决策事项,必须听取人民群众的意见。当然,其他行政决策事项也要尽可能地听取群众的意见。听取意见的具体形式可以是多种多样的,既可以是采取向社会公布征求意见,也可以通过举行听证会、论证会等形式听取意见,主要是要看行政决策事项的性质和内容、涉及利害关系人利益的情况,具体确定。贯彻《纲要》规定的行政决策听取意见制度,需要进一步界定必须听取意见的决策事项的范围,完善听取意见的具体方式、途径,确保各方面意见在行政决策中得到全面、正确的反映。

(四)重大行政决策的合法性论证制度

所谓行政决策的合法性论证,是指行政机关在行政决策过程中,要对决策权限是否于法有据,决策程序是否依法进行,决策结果是否符合法律规定等进行论证,防止违法决策。为此,《纲要》规定,重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。政府和政府部门法制机构作为政府和政府部门的领导在依法行政方面的参谋助手和法律顾问,也应当是政府和政府部门领导在行政决策方面的参谋助手和法律顾问,做好政府和政府部门领导重大行政决策的合法性论证。政府和政府部门领导应当充分发挥政府法制机构在行政决策方面的参谋助手和法律顾问的作用,以保证行政决策的合法。

三十二、如何建立健全决策跟踪反馈和责任追究制?

答:决策跟踪和责任追究制度是决策制度和机制的延伸,也是保证决策科学合理的关键。为了提高行政决策的科学性、合法性,《纲要》规定了决策反馈和责任追究制度。

(一)决策跟踪反馈制度

当行政决策作出后,决策活动并没有完结,还必须有一个反馈、评价和调整的过程。这就要求建立决策跟踪反馈制度,对行政决策的社会效果进行跟踪、搜集社会对行政决策的评价,并根据实施过程中反映出来的问题,适时进行调整和完善。同时,经济社会变动不居,形势变化了,决策依据的前提改变了,决策也需要适时作出调整。因此,《纲要》规定,行政机关应当确定机构和人员,定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈,并适时调整和完善有关决策。关于负责对决策执行情况进行跟踪与反馈的机构和人员,根据现行有关规定和方便工作考虑,对有关法律问题的行政决策,如行政法规、规章执行情况的跟踪与反馈,宜由各级政府和政府部门办公厅、办公室进行。

(二)决策责任追究制度

加强对行政决策活动的监督,严格责任追究,是堵塞决策漏洞,克服利用决策权力搞腐败的重要途径。只有人民群众监督政府,政府才不会滥用手中的决策权力。只有加强监督,政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心,提高决策水平和效率,减少和防止决策失误,也才能保证行政机关清正廉洁。改革开放以来,我国已经建立了不少监督制度,有权力机关的监督、政协的民主监督和司法监督、行政系统内部监督以及新闻舆论监督等等。目前的迫切任务是要使这些监督制度有效运作起来,并落到实处。为此,《纲要》规定,要完善行政决策的监督制度和机制,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。贯彻《纲要》的这一规定,需要各级行政机关根据不同的决策事项,制定具体的监督制度,完善具体的监督机制。责任追究制度是提高决策科学性、合法性和合理性的后盾。针对当前一些重大决策失误得不到追究和只追究单位责任不追究决策人责任的现象。《纲要》规定,要按照"谁决策、谁负责"的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。贯彻《纲要》的这一规定,需要建立健全具体的责任追究办法。明确每个决策者在决策中的作用和权限以及应当承担的相应责任。哪个环节发生决策失误,就在哪个环节追究责任。对超越法定权限、违反法定程序,损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为,要严肃决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任。

三十三、为什么要提高制度建设质量?

答:制度建设是建设法治政府的前提。近些年来,随着依法治国、依法行政的不断深入,制度建设取得了巨大成绩。但是,我们也应当清醒地看到,以往的制度不同程度地受到当时的体制与认识的局限,或多或少地存在不能完全适应社会主义市场经济要求的问题,主要是:体现转变政府职能、实行政企分开的原则不够,行政机关管的事情过多,办事手续失之繁琐;政府部门之间职权交叉、重复,造成相互推诿、扯皮,甚至"依法打架";对行政机关权力的规定比较具体、责任的规定比较抽象,权力与责任不够统一;对老百姓义务的规定比较具体、权利的规定比较原则,权利和义务不够统一;比较重视对违法行为的制裁,而对法律规范的引导作用则重视不够;等等。制度建设中的这些问题反过来进一步影响了行政机关管理经济、社会的活动。"没有规矩,不成方圆"。当前,经济发展和社会生活中许多深层次的问题和矛盾,都与制度的不完善有很大关系。建设法治政府,必须加强制度建设,而制度建设重在提高质量。

三十四、如何认识、把握制度建设的基本规律?

答:提高制度建设质量,首先对制度建设要有科学认识,把握它的基本规律。

--制度建设是主观性与客观性的统一。这是认识、把握制度建设规律的认识论前提。从根本上说,制度建设是人的主观见之于客观的反映,一方面,制度是依据人的主观认识来制定的,一项制度制定的好与坏,与制定者的认识水平和能力有很大关系;另一方面,制度所调整的社会关系(所要解决的问题)又是客观的。因此,制度建设必须从实际出发,深入调查研究掌握第一手材料,不能从本本、概念出发,不能搞土教条,也不能搞洋教条。

--制度是应然性与实然性的统一。应然性是指所制定的制度应当是什么样,实然性是指所制定的制度实际上是什么样。制度的应然性要求制度必须符合事物的本质和规律,必须符合人们本来的价值追求,具有公认的道德基础。制度的实然性要求制度必须符合客观现实的需要与可能,对客观条件不具备或者目前还过高的一些要求,在制定制度时就要注意加以避免,否则,所制定的制度就会行不通,改革时期制度建设的应然性与实然性矛盾非常突出。理想与现实是一对永恒的矛盾,也正是这一矛盾,制度才不断发展,不断完善。因此,制度建设工作必须善于发现问题和矛盾。一方面,要力求实现制度的科学性,使制度符合事物的本质、规律和发展方向;另一方面,对一些问题由于实践经验不足,人们的认识还难以统一,可以暂不予规定,待条件成熟时再作补充。

--制度是普遍性与特殊性的统一。制度是社会一体遵循的规范,而社会现象又是纷繁复杂的。做好制度建设工作,首先必须善于对复杂的社会现实及个案进行全面的分析和把握,以从中抽象出普遍使用的规则。制度的执行是从一般到个别,制定制度则是从个别到一般。其次,任何普遍规则都有例外,要在确立普遍规则时,妥善地规定例外,以保持制度的适用性。第三,在研究、确定规则时,对重大原则问题必须是非分明,态度明确,敢于坚持,同时又要注意照顾各种具体情况和不同意见,实事求是地灵活处理各种矛盾。

--制度是民主性与集中性的统一。多谋才能善断,体现多数人的智慧是法律优越性的表现。要充分听取各方面的意见,尤其是基层单位、基层群众、基本群众的意见。集中性主要是把各种意见集中到党的路线、方针、政策上来。

三十五、制度建设有哪些基本要求?

答:在认识、把握制度建设规律的基础上,《纲要》明确提出了制度建设的基本要求:

--符合法定权限和程序,以维护法制统一。制度建设要依法进行。各级政府和政府各部门都要维护宪法的权威和尊严,严格按照法定权限和程序建章立制。"法不公则不善",下位法必须符合上位法的规定,不得与上位法相抵触。不能政出多门,更不能各自为政。

--遵循并反映经济和社会发展规律,包括该制度所调整、规范事项的规律,为解放和发展生产力服务,避免一些制度成为影响甚至阻碍生产力发展、阻碍社会财富增加的绳索。

--坚持以人为本,充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。任何制度都应当有利于促进人的全面发展,为多数人所认同,而不是相反。这是法律规范得以实施,充分发挥其效能的社会基础。

--法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确,具有可操作性,能够切实解决实际问题;内在逻辑要严密,语言要规范、简洁、准确。

三十六、提高制度建设质量应采取哪些措施?

答:--从实际出发,突出重点,科学合理安排立法项目。立什么法要从实际出发,总结实践经验,把握立法规律。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的发展,在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时,更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。确定立法项目时,需要明确:法是要解决问题的,但所要解决的问题,必须是客观存在的,不能是主观想象的;必须是反复出现的,不能是偶然发生的;必须是普遍的,不能是个别的。对需要立法的事项,也要"当时而立法"。要特别注意,不能事事都要求助于法,避免立法对社会的过度干预。

--总结经验,把握规律,确保法律规范的科学性。政府立法工作是科学性、规律性很强的工作。只有在总结实践经验的基础上,把握规律,才能确保法律规范的质量。为此,需要处理好以下关系:(1)正确处理公共利益与公民合法权益的关系。政府立法工作必须维护公共利益,这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益。同时,也要注意维护公民的合法权益,做到实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此,要对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益,都要切实维护。要确立这样的观念,只要是不损害公共利益和公民合法权益的行为,都应受到法律的保护。(2)正确处理权力与责任的关系。责任是行政权的核心。法律规范在赋予行政机关必要行政权力的同时,必须规定其相应的责任,并有严密的程序作保证。这样才能真正实现规范和约束行政权力,确保权力与责任相统一,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。(3)正确处理强制与引导的关系。法律规范不仅具有强制功能,在现代更有鼓励、评价和引导功能。建设社会主义政治文明,要求特别注意发挥法律规范的引导功能。为此,我们的立法要重在为解决问题提供一种供人们自己判断是非、自己承担风险、自己分配责任的规则来解决问题。要鼓励、引导市场主体之间以契约等自治形式来规范、约束自己的行为,以激发其积极性和创造性。(4)正确处理立足现实和改革创新的关系。当前,我们正处于新旧体制转轨时期,如果立法工作不顾现实,就会行不通;如果不加区别地把现实肯定下来,有可能妨碍改革。因此,政府立法工作要立足现实,着眼于未来,把立法决策与改革决策紧密结合起来,体现改革精神,用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。对现实中合理的东西,要及时肯定并采取措施促进其发展;对那些不合理、趋于衰亡、阻碍生产力发展的东西,不能一味迁就。总之,政府立法工作要在总结实践经验的基础上不断探索,力求在体制、机制、制度上不断有所创新。(5)正确处理实体与程序的关系。二者都非常重要,且相辅相成。当前,在政府立法工作中要改变重实体、轻程序的现象。要下功夫研究如何通过设定程序制约权力的行使、保障权利的实现。

--改进工作方法和机制,进一步提高社会公众对立法的参与程度。为此,需要建立以下制度:(1)公开征求意见和听证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案,要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案,要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见,尊重多数人的意愿,充分反映最广大人民的根本意愿,这也是确保法律规范得以很好实施的基础。(2)立法的成本效益分析制度。这里的成本主要是法律规范得以实施所需的成本。(3)专家咨询制度。要实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合,建立健全专家咨询论证制度。(4)争议协调制度。(5)定期清理制度。这项制度旨在及时消除法律规范的矛盾与冲突,提高法律规范的适应性。要适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。

三十七、当前我国行政执法体制存在哪些主要问题?

答:目前,中国特色社会主义法律体系已经初步形成,国家和社会生活的各个方面已经基本实现了有法可依。与此不相适应的是,法律实施,特别是行政执法状况仍不甚理想。当前,行政执法存在的问题,原因很多,但最为根本的还是体制原因:

一是,行政执法主体不合法现象较为突出,执法主体混乱。行政执法主体,应当是依法享有行政执法权的行政机关或者事业组织。实践中,没有合法依据而行使行政执法权的现象比较突出,主要有:有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权,比如,劳动局下属的劳动监察执法大队,税务局下属的税务稽查分局等;非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权,最常见的是行政机关擅自将行政执法权交由其所属的事业单位行使;非行政机关未经合法委托行使行政执法权,比如,行政机关以文件的形式委托事业组织行使行政处罚权。

二是,行政执法权在横向上交叉较为严重,部门之间的职责不清。这里既有立法不明确的原因,也有部门设置不合理的原因。比如,在不少地方,交通部门同交警部门在机动车驾驶员培训考试管理方面、工商行政管理部门同质量技术监督部门在流通领域的商品质量管理方面、国土资源部门同水利部门在地热水和矿泉水管理方面都存在着争议。职责交叉导致行政机关有利就争、有责就推,责任不明确,执法效率低下。

三是,行政执法权在纵向划分上不明确,上下级行政机关执法重叠现象较为严重。我国宪法、法律没有对中央和地方、地方各级政府之间的事权作出明确划分,致使各级政府职能往往"上下一般粗"、上下协调性差。这一问题在城市管理领域最为突出。比如,对市场的管理,市、区、街道三级管理部门都要插手,经常出现市、区、街道三级主管部门以同一事实、同一法律依据对同一违法行为作出处罚的情况。

四是,行政执法机关的内部监督制约机制还不够完善。由于缺乏必要的监督制约,有的行政执法人员不严格履行职责,敷衍塞责,甚至徇私枉法、以权谋私,影响恶劣。

三十八、深化行政执法体制改革要采取哪些具体措施?

答:党的十六届三中全会决议指出,要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制,防止和纠正地方保护主义和部门本位主义;改革行政执法体制,相对集中行政处罚权,推进综合执法试点。《纲要》贯彻十六届三中全会精神,要求深化行政执法体制改革,提高执法效能。具体而言,需要做好以下几方面的工作:

一是,建立健全行政执法主体资格制度。要严格按照有关法律、法规和规章的规定,对行政执法主体资格,特别是事业单位执法主体资格进行认定,对于不合法的执法主体,要坚决予以取消。当前,重点是按照行政许可法的规定,对行政许可的实施主体进行清理。对于经清理确认的执法主体,应当向社会公告。行政执法是一项专业性较强的工作,要求执法人员必须熟练掌握有关法律知识和相关知识。因此,要实行行政执法人员资格制度。从事行政执法工作,必须要通过有关的考试或者考核,持证上岗。近年来,一些地方政府制定了关于行政执法主体资格管理的规定,严格执法主体资格认定。比如,湖北省行政执法条例第11条规定:"建立行政执法主体资格登记制度。县级以上地方人民政府负责本行政区域内行政执法主体的登记审核工作,并将审核合格的执法主体名单向社会公告。"县级以上地方人民政府应当在清理行政执法主体的基础上,逐渐建立健全执法主体资格制度,使执法主体资格认定经常化、制度化。

二是,推进综合执法,逐步实现同一级政府行政执法权相对集中。行政处罚法第16条规定:"国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使",从而确立了相对集中行政处罚权制度。自1997年至20027月底,全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。2002822日,国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。通过相对集中行政处罚权,初步解决了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等城市管理领域长期存在的执法职责交叉、多头执法、执法扰民问题,并且在一定程度上解决了多层执法、重复执法问题。继行政处罚法后,200471日起施行的行政许可法确立了相对集中行政许可权制度。该法第25条规定:"经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。"相对集中行政许可权制度的实施,必将进一步解决执法交叉、多头执法的问题,为下一步的机构改革奠定基础。200210月,国务院办公厅转发了《中央编办〈关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见〉》(国办发[2002]56号),明确了开展综合执法试点工作的指导思想、原则和基本内容,并作出了部署。地方人民政府应当在相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权工作的基础上,按照国办发[2002]56号的要求和精神,积极推进综合执法工作,从根本上转变一级政府的行政执法权在部门间过于分散的局面。

三是,减少行政执法层次,适当下移执法重心。彻底解决多层执法问题,首先必须减少执法层次。在实行相对集中行政处罚权之前,城市管理体制是两级政府三级管理,即市、区两级政府和市、区、街道三级管理。实行相对集中行政处罚权之后,有些城市撤销了市、区两级城市管理局,实行一级执法。有些市政府下设城市管理行政执法局,各区设分局,对外以市执法局的名义行使行政处罚权。其次,应当逐渐明确各级行政机关的执法权限划分,从制度上消除上下级行政机关执法重叠交叉的现象。对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动,应当主要由市、县两级行政执法机关实施。市、县以上行政机关应当主要行使宏观指导职责。四是,完善行政执法机关的内部监督制约机制。对行政执法活动的监督,主要应当通过人民群众监督、新闻监督等方式进行。但是,作为一种内部纠错方式,行政执法机关内部监督机制的作用也不容忽视。行政执法案卷评查制度就是一种很好的方式。这一制度要求执法机关和执法人员要对执法活动作出记录,并将记录结果整理归档。行政执法机关内部监督机构可以依据执法档案进行监督,并通过对典型案例的重点剖析教育有关执法人员。行政执法案卷评查制度的优点在于,它可以使监督工作在实实在在的执法活动基础之上进行,避免流于形式。 20世纪90年代,一些地方和部门逐渐推行行政执法责任制。党的十五大报告提出,一切政府机关都必须实行执法责任制和评议考核制。各地方、各部门在推进执法责任制和评议考核制方面进行了积极的探索,积累了丰富的经验。比如,2001年以来,河南省国税局依托信息化推行行政执法责任制,对传统的行政执法模式进行创新,收到了较为显著的成效 。实践表明,如果行政执法责任制能够以迅速发展的信息技术为依托,将会更好地发挥作用。有条件的行政机关应当积极利用信息技术,建立健全行政机关内部监督制约机制。

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